引言

近年来，随着房地产市场深度调整，大量房地产开发企业因资金链断裂、经营不善等原因陷入债务危机，最终进入破产程序。土地作为房企的核心资产，往往涉及许多极具争议且关乎各方重大利益的问题，其中房企欠缴土地出让金的情形普遍存在，且常伴随高额滞纳金、罚息。那么，房地产开发企业进入破产程序后，其欠缴的国有⼟地使⽤权出让金，以及因逾期缴纳产生的滞纳金及罚息，应当如何定性？是作为共益债务随时清偿？是作为普通债权按比例分配？还是作为劣后债权最后清偿？这一问题不仅直接影响到政府部门的债权实现，更关系到破产程序中其他债权人，尤其是购房者、施工单位、金融机构的切身利益，亦关乎破产重整能否顺利推进。

本文立足《中华人民共和国企业破产法》及相关司法解释，结合最高人民法院及地方法院的典型判例，系统探讨破产程序中土地出让金、滞纳金及罚息的债权定性问题，以期为破产管理人及法律实务工作者提供些许参考。

一、问题的提出：争议产生的根源

（一）土地出让金的基础法律属性

土地出让金是指国家以土地所有者身份，将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付的对价，本质是国有土地使用权的出让价款。其法律属性兼具公法性与私法性，公法属性是指土地出让行为是自然资源主管部门代表国家行使土地所有权的行政行为，出让合同的签订、履行受行政监管，土地出让金纳入财政预算管理，具有公共利益属性。私法属性是指土地出让合同本质是平等主体间的民事合同，双方形成债权债务关系，土地使用者未按期缴纳出让金构成违约，自然资源主管部门可通过民事途径主张权利。

（二）房地产企业破产的特殊性

房地产开发企业的核心资产是土地及在建工程。在项目开发过程中，企业通常通过出让方式取得国有土地使用权，并与自然资源主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据合同约定，企业需按期足额缴纳土地出让金。实践中，因资金链断裂等原因，房地产企业欠缴土地出让金的情况十分普遍，且往往因逾期缴纳产生巨额滞纳金。当企业进入破产程序时，这些欠缴款项的债权定性便成为争议焦点。一方面，政府主管部门主张其债权应优先受偿，理由包括土地出让金的“类税收”属性、国家利益保护需要等；另一方面，管理人及其他债权人则可能主张将其认定为普通债权甚至劣后债权，以保障其他债权人的清偿利益。

（三）定性差异导致的利益悬殊

不同定性带来的清偿顺位差异巨大。若认定为共益债务，则可随时清偿，优先于绝大多数债权；若认定为普通债权，则需按比例参与分配，在财产不足时可能无法全额受偿；若认定为劣后债权，则只有在所有普通债权获得清偿后仍有剩余财产时才予清偿，在实践中往往无法受偿。这一利益悬殊，决定了定性问题成为破产程序中各方博弈的焦点。

二、土地出让金的债权定性分析的主要观点

（一）土地出让合同的性质认定

要准确界定土地出让金的债权性质，首先需要明确土地出让合同的法律属性——属于行政协议还是民事合同？

1.行政协议说

有观点认为，土地出让合同属于行政协议。理由在于：出让方为自然资源主管部门，具有行政管理职能；合同中包含监督权、单方变更权、解除权等行政优益权；合同目的在于实现土地资源宏观调控等公共管理目标。依此观点，土地出让金债权应参照税款等公法债权处理，享有优先受偿地位。[1]

2.民事合同说

然而，主流的司法观点及学理认识倾向于将土地出让合同定性为民事合同。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，土地使用权出让合同是指“市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同”。[2]该定义虽未明确合同性质，但司法解释将其纳入民事合同纠纷审理范畴，已实质认可其民事属性。此外，2020年施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》虽将部分政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等纳入行政协议范围，但并未明确将国有土地使用权出让合同列入其中。学界通说认为，土地出让合同具有民事合同的主要特征：双方权利义务对等、意思自治、等价有偿等[3]。

3.定性意义

土地出让合同被认定为民事合同，意味着其履行纠纷应适用民事法律规范，而非行政法律规范。在破产程序中，土地出让金债权的认定应遵循《中华人民共和国企业破产法》（下简称《企业破产法》）的规定，而非直接参照税收优先原则。

（二）土地出让金债权定性的三种主要观点

实务中，关于土地出让金债权的定性存在三种主要观点：

1.优先受偿债权说

该观点认为，在程序中土地已登记至债务人名下，属于破产财产，双方就未缴出让金形成债权债务关系。鉴于法律没有明确规定该债权清偿顺序，可参照税收债权优先受偿。其依据为《中华人民共和国预算法》，认为土地出让金属于“国有资源（资产）有偿使用收入”，与税款同属于一般公共预算收入，具有国家利益属性，应在破产程序中优先受偿。但因缺乏《企业破产法》的直接依据，此观点在司法实践中支持者较少。实践中一般不将其列为税收债权，而是单独列为具有优先受偿性质的土地出让金债权。

2.共益债务说

该观点认为，继续履行土地出让合同、补缴出让金有利于盘活土地资产、完成项目续建、提升破产财产价值，系为全体债权人利益所负担的债务，符合共益债务的实质要件。

3.普通债权说

该观点主张，《企业破产法》及相关司法解释未明确规定土地出让金的优先地位，且该债权发生于破产受理前，应依法认定为普通债权。

三、关于土地出让金性质主要观点分析

（一）认定优先受偿债权的案例分析

案例1：湖南某置业有限责任公司清算案——（2011）怀中破字第1-16号

在该案中，法院认为根据《企业破产法》第一百零九条、第一百一十三条的规定，管理人优先支付破产清算费用、共益债务，再是清偿享有优先受偿权的土地出让金、建设工程款、抵押担保债权，再是支付职工债权，剩余用于缴纳尚欠税款。可见，法院将土地出让金与建设工程款、抵押担保债权并列，认可其优先受偿地位。

案例2：湖南某房地产开发有限公司破产案——（2019）湘1129破1号之四

在该案涉及破产财产分配方案裁定时，法院支持管理人对土地出让金和规费债权的认定。其分配方式虽然与普通债权一致，但受偿顺序在共益债务和担保债权之后、普通债权之前，实质上赋予了其相对优先的地位。

（二）共益债务认定的条件与判例分析

1.共益债务认定的法律依据

《企业破产法》第四十二条规定：“人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：（一）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；……”据此，将土地出让金认定为共益债务需满足两项条件，一是时间要件，要求债务发生在破产受理之后（或因继续履行合同而产生的债务）；二是合同状态要件，要求破产受理时，土地出让合同属于“双方均未履行完毕”的状态。

2. 认定共益债务的案例分析

案例1：某市国土资源局、浙江某有限公司破产债权确认纠纷——（2018）浙0604民初1093号、（2018）浙06民终1214号

该案是支持土地出让金认定为共益债务的经典判例。案情如下：在某公司破产清算程序中，管理人认定国土局对公司享有的债权为欠付13515万元土地出让金及12021.8万元违约金。其中土地出让金分为两部分，一是部分已办理土地手续对应的土地出让金，二是部分未办理土地手续对应的土地出让金，管理人初步认定已办证部分对应的为普通债权，未办证部分及违约金为共益债务。但二审法院最终认定：其中欠付的土地出让金13515万元全部列共益债务，违约金12021.8万元列普通债权。

法院的核心逻辑是合同整体性原则，土地出让合同约定的出让土地系整块土地出让，土地价值也根据整块土地及其周边规划、配套建设相关。虽然土地出让手续可以拆分办理，但合同本身是一个不可分割的整体。只要合同中还有未履行的部分（如未完全办证），且管理人为了盘活资产决定继续履行合同，那么整个合同项下产生的债务均可认定为共益债。

案例2：四川某房地产开发有限公司、某县自然资源和规划局破产债权确认纠纷——（2021）川05民终19号

该案呈现了相反的裁判结果。

案情：某县自然资源局与某房地产公司签订土地出让合同并交付土地后，因超容积率建设需补缴土地出让金。房地产公司破产后，自然资源局申报优先债权。法院未支持优先性认定，理由是：补缴土地出让金的债权发生在法院受理破产之前，且合同中出让方所负义务（交付土地）已履行完毕，不符合《企业破产法》第四十二条关于共益债务的规定。

案例3：某市自然资源和规划局分局与浙江某集团有限公司破产债权确认纠纷——（2020）浙0604民初813号

案情：某自然资源和规划局分局与某有限公司破产债权确认纠纷。债务产生于破产申请受理之前，但客观上使得公司实体财产权益有所增加和保有。法院认为：虽然法院最终因“主观上无使全体债权人获益的意思”而否定了共益债，但该案说理部分明确了：“共益债务本质上系在破产程序中为了全体债权人利益而由债务人财产负担的债务。”该案例的反向逻辑是：如果继续履行合同并补缴出让金，客观上能盘活土地资产、增加债务人财产，就具备了认定为共益债的实质要件。换言之，如果管理人和投资人能证明“不补缴出让金就无法办证、无法续建、无法变现”，那么补缴行为就是“为全体债权人利益”，应认定为共益债。

3.共益债务认定的核心要件归纳

综合上述判例，土地出让金被认定为共益债务需同时满足以下要件：

（1）合同双务性，破产受理时，出让方的主要合同义务（交付土地、办理权证）尚未履行完毕；

（2）合同整体性，即使部分已履行，只要合同整体未履行完毕，全部欠款可一并认定；

（3）继续履行决定，管理人已决定继续履行土地出让合同；

（4）为全体债权人利益继续履行能够盘活资产、增加债务人财产，共益债务的本质要求。

4.交付土地义务履行完毕的认定标准

在上述要件中，“出让方的主要合同义务是否履行完毕”是认定共益债务的关键。实务中，如何认定“交付土地”义务已履行完毕，存在三种标准[陈东,罗丽萍.房地产开发企业进破产程序后，欠缴的土地出让金如何定性[4]：

（1）习惯交付标准

认为只要双方履行交地手续、实地踏勘验收签字确认，即表明土地已交付。此标准直观易操作，但存在缺陷：因土地不像房屋有永久性结构确定四至，即使签署交付文件，也无法行使完整权利。

（2）转移占有标准

认为将土地实际交由受让人控制使用即完成交付。此标准以事实状态为基础，但未办理权属登记时不发生所有权转移效力。

（3）法定登记标准

依据《中华人民共和国民法典》第二百零九条、第349条规定，不动产物权的设立、变更经依法登记发生效力。设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请登记，自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，政府部门交付土地的表征应为办理权属变更登记。

笔者认为，在破产程序中应采用法定登记标准。原因在于：首先，该标准符合物权公示公信原则；其次，若仅以实际交付认定履行完毕，可能导致政府在未完成登记的情况下仍能主张债权已履行完毕，规避其应承担的办证义务；最后，实践中许多项目正是因权证不全导致无法续建，采用登记标准更能体现公平。

（三）普通债权认定的条件与判例分析

1.法律依据

该观点认为，欠缴土地出让金是债务人在破产受理前因土地出让合同产生的债务，不属于《企业破产法》规定的破产费用、共益债务、担保债权、职工债权或税收债权，应认定为普通破产债权，按普通债权比例清偿。其法律依据在于《企业破产法》第一百一十三条明确破产清偿顺序，土地出让金不在优先清偿序列，且在《中华人民共和国民法典》合同编规定，未履行的合同债务属于普通民事债权。

2.认定普通债权的案例分析

案例1：上海市某局诉某某有限公司破产债权确认纠纷案

法院认为，原告主张的拆迁、市政配套费属于土地出让金范畴。根据相关规定，建设单位只有在缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地及申请建设用地使用权初始登记。因此，被告未付清土地出让金即不能取得该地块的房地产权证，即使取得了也不能使用，故原告主张应从被告现有财产中优先清偿该项债权，以使被告现有不动产合法有效使用该不动产。但本案原告的土地出让金债权既没有设定担保，也不属于具有法定优先性质的船舶优先权、建筑工程承包人的优先受偿权，不属于《企业破产法》公布之前产生的职工债权，亦不属于破产费用、共益债务，仅是普通债权的一种。因此，原告的债权不能以债务人财产随时清偿或以破产财产优先受偿，应认定为无担保的普通债权。

案例2：宁夏隆安房地产开发有限公司清算转重整案——（2021）宁01破2号

在该案中，管理人在重整计划中将土地补缴地价上涨总额的60%的土地出让金列为普通债权。

另在（2017）湘08破3号、（2017）湘08破2号案件中，法院强调，土地出让金系国有土地使用权出让收入，属于国家财产，不受诉讼时效期间的限制；同时确认债务人与自然资源主管部门之间的债权债务关系依法成立且到期未清偿，以此支持破产受理。虽然土地出让金具有上述公法属性，但在破产程序中的债权性质并未被提升为共益债务，仍按普通债权参与清偿。

3.土地出让金作为普通债权的适用情形

当不满足共益债务认定条件时，土地出让金应认定为普通债权。主要包括以下情形：

（1）破产受理时，土地出让合同已履行完毕：如土地已交付、权证已办理，仅余欠款未付，此时合同已不属于“双方均未履行完毕”状态，欠款为破产受理前发生的普通债权。

（2）管理人决定解除合同：根据《企业破产法》第十八条，管理人有权决定解除或继续履行合同。若决定解除，则合同不再继续履行，欠款只能作为普通债权申报。

（3）合同继续履行不符合全体债权人利益：如续建成本过高、无法产生增值效益，管理人可不行使继续履行的选择权。

四、关于土地出让金滞纳金及罚息的债权定性分析

（一）土地出让金滞纳金的性质：行政罚还是民事违约金

关于土地出让金逾期缴纳产生的滞纳金（或违约金）的性质，存在两种对立观点：

1.行政滞纳金说

该观点认为，土地出让合同属于行政合同，滞纳金是行政机关对不按期履行金钱给付义务的行政相对人采取的财产性处罚，具有法定性、强制性和惩罚性，属于行政强制执行中的执行罚。[5]

2.民事违约金说

该观点主张，随着土地出让合同民事属性的确立，滞纳金本质上属于民事违约金。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）虽规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金”，但这属于合同约定内容，而非行政强制措施。

3.司法实践倾向

最高人民法院在（2018）最高法民再422号案中明确指出：对国有土地使用权人不按土地出让合同规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。上述规范性文件关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，其目的不仅在于弥补损失，更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。这表明，最高法倾向于将土地出让金滞纳金定性为具有惩罚性的民事违约金。

（二）土地出让金滞纳金及罚息劣后债权的法律依据

对于滞纳金及罚息的清偿顺位，《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条提供了明确指引：“破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”根据该规定，具有惩罚性质的债权应劣后于普通债权清偿。实务中，地方法院已有明确适用该规定的案例。

（三）区分补偿性与惩罚性债权的实务操作

并非所有违约金都属于劣后债权。若违约金旨在弥补实际损失，则属于补偿性债权，应作为普通债权处理。因此，管理人需要对滞纳金进行性质甄别。[6]补偿性部分：可参照金融机构同期贷款利率计算的利息损失部分，属于填补守约方实际损失，应认定为普通债权。惩罚性部分：超出实际损失的部分，特别是按日1‰标准计算的高额滞纳金，具有明显惩罚性，应认定为劣后债权。

（四）土地出让金滞纳金认定为劣后债权的实务案例

案例1：某区自然资源与规划局与湖北某某置业集团股份有限公司破产债权确认纠纷——（2023）鄂03民初36号

在该案中，法院认为，对国有土地使用权人不按土地出让合同及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金，其目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚性加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设，该违约金的性质当属惩罚性赔偿金。《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定：“破产债权的清偿原则和顺序……破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”依据该规定，在破产程序中，民事惩罚性赔偿金的清偿顺序当劣后于普通债权。《企业破产法》第四十六条第二款规定：“附利息的债权自破产申请受理时停止计息。”结合本案，某区自规局所主张的惩罚性赔偿金当劣后于普通债权受偿。

案例2：某区住房和城乡建委诉宝雍公司普通破产债权确认纠纷案——（2021）渝05民初3959号

法院对具有强制征收性质的政府性基金类债权，确认其数额以行政机关核定为准，其性质为普通债权；在此基础上产生的滞纳金等惩罚性部分认定为劣后债权。土地出让金虽并非判决中所涉及的具体政府性基金，但该裁判规则对同类公法性收费在破产中的性质判断具有参照意义：原则上仍为普通债权，而在此基础上征收的滞纳金属于行政惩罚性措施，应认定为劣后债权。

案例3：昆明尚信房地产开发有限公司重整案——（2021）云0102破2号

实践中，部分重整案例亦将土地出让金滞纳金定性为具有惩罚性的民事违约金，列为劣后债权。例如，在该案中，管理人在重整计划中将“延迟支付31-A1、31-A2土地出让金的违约金及迟延履行生效法律文书的加倍部分债务利息768,558,354.36元”列为劣后债权。

另外，广州市破产管理人协会曾发布一典型实务案例：某港公司破产，规自局以某港公司迟延缴纳土地出让金为由，按约定申报滞纳金债权。管理人经审查认为，土地出让合同属于行政合同，滞纳金属于行政合同中的执行罚，具有惩罚性质。管理人参照《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定，将该债权确认为劣后债权。规自局收到债权认定书后未提起诉讼，认可了该认定。该案例也充分说明，在破产实务中，将土地出让金滞纳金认定为劣后债权已得到政府部门和管理人的普遍接受。

五、结语与实务建议

（一）总结

综合以上分析，房地产开发企业破产后，欠缴土地出让金、滞纳金及罚息的债权定性可归纳如下：1.土地出让金（在破产受理前发生）原则上为普通债权；2.土地出让金（继续履行合同产生）符合条件时可认定为共益债务；3.滞纳金及罚息认定为劣后债权。

（二）对破产管理人的实务建议

一是审慎审查合同履行状态。认定土地出让金性质前，应首先审查出让方的合同义务（特别是权属登记义务）是否履行完毕，这直接决定能否适用共益债务条款；二是综合评估继续履行的效益。决定是否继续履行土地出让合同时，应从经济效益角度评估——能否增加破产财产、提升债权清偿率。若续建成本过高，应果断解除合同；三是严格区分滞纳金的性质。对滞纳金债权应区分补偿性与惩罚性，补偿性部分可作为普通债权，惩罚性部分应列为劣后债权；四是善用府院联动机制。涉及土地权证办理、出让金补缴等问题时，应积极与政府沟通，争取“证缴分离”“容缺办证”等政策支持，推动项目盘活。

（三）对政府主管部门的建议

政府主管部门在破产程序中应积极申报债权的理性定位，及时向管理人申报债权，应基于事实理性主张债权性质，避免因固执于优先受偿主张导致项目搁置，最终影响债权实现。同时配合推进重整程序，对于有挽救价值的房地产项目，应积极配合管理人和法院推进重整，通过共益债投资等方式盘活资产，实现多方共赢。