摘要：随着低空经济的快速发展，低空领域的管理问题日益突出。低空领域使用权界定模糊、管理法规体系不完善等问题，已成为制约城市低空经济高质量发展的核心瓶颈。现有的监管体系在空域分配、航空器监督和安全管理方面存在一定的不足和挑战。本文建议通过加强政府政策支持、优化空域资源配置、完善航空器认证与监督以及建立跨部门协调机制等手段有效解决这些问题。本文旨在为低空管理系统的建设与改进提供切实可行的政策建议和实践路径，以促进低空经济的健康发展。

关键词：低空空域；低空经济；监管；空域管理；政策支持

引言

低空飞行活动涵盖空域资源、飞行安全和跨部门协作等多个方面，然而现有监管体系在应对这些复杂挑战时显得力不从心。鉴于此，建立一个全面的低空管理监管体系至关重要。本文旨在构建动态分层空域模型，提出跨部门协同机制的量化评价方法，通过对政策支持和多边协调机制的研究，有效提升低空监管体系的能力，从而确保飞行活动在安全与效率双轨道上稳步前行。

1.城市低空域概述

1.1低空域定义和范围

城市低空域一般是指城市区域内，距离地面相对较低的一定空间范围。随着空中经济的发展，对高中低空域的界定以及分层分级会作与时俱进的适应性调整，低空空域将是个不断挖掘、演进的概念，可望根据不同地区特点和实际需要延伸至3000米，但目前的低空概念定格在真高1000米以下的空域。

在城市环境下，低空域领域所涉及的飞行器类型正日益多元化，如无人机和空中出租车等飞行器。低空域的使用不再局限于传统航空，而是扩展到了物流配送、环境监测和交通管理等新兴技术应用[1]。城市低空域的管理工作至关重要，需与地面交通系统以及城市规划紧密协同。一方面，要确保低空飞行活动与城市地面交通的顺畅运行互不干扰，避免因飞行活动导致地面交通秩序混乱，或地面交通设施对低空飞行造成安全隐患。另一方面，城市规划过程中应充分考虑低空域的利用需求，合理布局飞行起降点、禁飞区域等，实现低空域资源的高效配置。城市低空域的特点是飞行高度相对较低，飞行活动必须严格控制在高度、飞行区域和飞行时间上。不同类型的飞机由于性能、用途各异，需要制定差异化的低空域管理措施，以契合现代城市建设需求以及智能交通系统的运行要求，更好地满足低空飞行的多样化需求。

1.2城市低空域发展背景及需求

低空领域已成为推动城市现代化和增强经济竞争力的重要因素。目前，低空飞行的主要需求来自多个行业，包括物流、城市安全、环境监测等。这些领域的低空应用不仅提高了工作效率，还显著减少了资源消耗和时间成本。此外，随着智慧城市和智能交通的发展，低空飞行在城市管理中的潜力正逐渐显现。特别是在城市空中交通方面，低空飞行被视为解决交通拥堵和环境污染等问题的关键方案。然而，低空领域在快速发展的同时，管理问题也亟待解决。飞行活动呈现出多样性，涵盖了无人机物流配送、空中出租车载人飞行、各类监测与巡检飞行等；复杂性体现在不同飞行器性能各异、飞行高度与区域要求不同，且低空域与城市地面设施、人员活动相互影响。这些特性给现有的管理体系带来了前所未有的重大挑战，如空域资源分配紧张，传统的空域管理机制难以满足日益增长的低空飞行需求；飞行审批流程繁琐，制约了低空经济产业的快速发展；监管技术手段有限，难以对大量的低空飞行活动进行实时、精准监控等。

2.低空域使用权法律框架

2.1低空域使用权的法律性质

低空域使用权并非毫无限制，它受特定规则约束，绝非意味着使用者能随意操控空域。从法律层面看，《民用航空法》明确规定了低空空域的使用规则和限制条件，使用者务必严格遵循相关法律法规。例如，国家对空域实行统一管理，空域划分需兼顾低空经济发展需要。低空空域的使用必须经过相关部门的审批，并且要符合安全、环保等要求。这是保障飞行活动安全、合理开展的基础，更是避免危及公共安全、破坏生态环境的必要之举。此外，低空域使用权具有时间性和地域性。基于不同管理目标与实际需求，相关部门会对其使用范围在时间与空间维度上进行明确界定。例如在某些时段，如夜间特定时间段，为避免噪音干扰居民作息，部分低空域会限制飞行；在一些特定区域，像机场周边、人口密集的商业区、学校等上空，出于安全考虑，也会设置禁飞区或限飞区。根据不同管理目标和需求，相关部门可以对低空域的使用施加时间和空间限制。法律严格定义了低空域使用权，不仅规定了使用范围，还明确了使用目的、方法和操作标准。

2.2使用权的归属和分配机制

低空空域使用权的归属主要反映了空域资源的所有权和使用权的分配。低空空域领域的空域资源归国家所有，政府作为这些资源的管理者和分配者，负责划定和分配使用权。由于低空飞行活动通常涉及多个社会实体，如无人机运营公司、空中出租车企业和农业飞机用户等。鉴于此，构建合理的低空空域使用权分配机制刻不容缓。在分配过程中，公平性与效率性是重要考量因素，同时必须兼顾不同行业的差异化需求，力求全方位满足各类用户对低空空域的使用诉求。在分配过程中，政府必须考虑飞机类型、飞行目的和飞行区域等因素，并制定详细的使用权分配规则，以确保空域资源的合理配置。

3.低空空域管理法规体系中的核心问题

3.1监管体系现状和挑战

中国低空空域监管体系的发展起步较晚，但近年来取得了显著进展。相比之下，美国的FAA（联邦航空管理局）已经建立了较为成熟的UTM（Unified Traffic Management）系统，其分层架构包括战略层、预战术层和战术层，由NASA主导的无人机交通管理试验项目（如UAS Integration Pilot Program）为低空飞行提供了技术支持。在政策创新方面，美国将低空划分为G类空域，并通过LAANC系统实现无人机即时空域授权，大大提高了审批效率。日本则在《航空法》修订后，开放了“在有人区域的无辅助目视外飞行”的相关范围，乐天集团在福岛县开展的无人机药品配送项目，覆盖山区并获得夜间飞行许可，为低空物流提供了新的模式。

深圳市作为低空经济试点城市，于2023年出台《低空空域管理试点方案》，明确划设三类空域（管制、报告、自由飞行区），并简化无人机物流审批流程。试点期间，累计审批低空飞行计划2.5万次，冲突率下降15%。杭州市无人机城市配送案例中，顺丰与杭州政府合作的‘无人机即时配送网络’，其航线规划规则为避开西湖景区禁飞区，采用RTK高精度定位技术，日均配送量达到1000单，投诉率低于0.1%[3]。这些法规为低空使用权分配、飞行活动管理、基础设施建设等方面提供了法律保护。地方法规的出台为低空经济的标准化提供了政策支持和法律框架。但不可忽视的是，我国整体的低空管理监管体系仍处在探索阶段。从国家层面看，法律条款与政策尚未整合形成统一的国家标准，致使各地区在执行过程中存在差异，如在低空空域分类划设标准、飞行审批流程以及空管服务保障模式等关键环节，各地依据自身情况制定规则，这虽符合地方特色，但在跨区域飞行等方面造成了不便，不利于全国范围内低空经济的高效协同发展。

与此同时，低空领域新兴技术的广泛应用，也未得到充分考量。现有法律体系难以跟上飞机类型日益多元、飞行模式不断创新以及管理需求持续变化的步伐。尤其在无人机和城市空中交通迅猛发展的当下，传统法规面临严峻挑战。无人机数量的井喷式增长，在安全、隐私保护及数据管理等方面暴露出大量问题，如无人机可能闯入敏感区域，对个人隐私和公共安全构成威胁；飞行数据的存储、传输和使用也缺乏规范。而现行法律体系尚未对这些问题进行全面、系统地回应，亟待完善。

3.2监管体系的主要矛盾及解决对策

低空空域监管体系目前存在诸多矛盾。鉴于低空领域牵涉众多行业与社会实体，怎样合理划分飞行区域，明确不同类型飞机的使用权限，已然成为监管体系的关键所在。现行法律体系主要侧重于传统的民航空域管理模式，这难以适应低空经济中各种飞机的多样化需求。因此，在空域资源配置方面仍有很大的调整空间。此外，飞行安全管理与隐私保护之间存在显著矛盾。低空飞机，特别是无人机的广泛使用，带来了飞行安全、数据隐私和公共安全方面的潜在风险。然而，当前的监管体系在应对这些问题方面较弱，无法有效平衡各方利益。要解决这一矛盾，需要改进相关安全管理标准，加强飞机监管，特别是针对飞机与飞行环境之间的互动，应建立更加全面的风险预防和控制机制。低空空域管理涉及多个政府部门和行业利益相关者。如何实现不同法律体系和行业标准之间的协调，避免重复管理和监管空白，需要通过政策指导、法律修订以及跨部门合作机制的建立来解决。

4.政策支持和多边协调机制

4.1政府政策及扶持措施

在政策制定方面，政府通过地方立法明确低空域管理规定，建立具体管理框架和操作标准，规范飞行活动、空域使用和飞机审批流程[4]。为推动低空领域数字化、智能化发展，政府专门设立专项基金，大力扶持低空经济的技术研发与基础设施建设。同时，为提升低空经济的市场吸引力，政府出台一系列税收优惠和财政支持举措。在税收方面，对从事低空经济相关业务的企业，给予一定期限的税收减免或者税收优惠税率；在财政方面，以补贴、贴息等形式，降低企业运营成本，激发市场参与热情。在基础设施建设方面，政府需要规划整合空域资源、航空器控制、监控设备等要素，形成统一的管理平台，通过整合各地分散的低空管理系统，实现信息共享与协同管理，提升管理效率。此外，政府积极促进低空经济的政策引导和市场培育，鼓励社会资本参与低空飞行设施的建设和运营，并且从政策层面为社会资本进入提供坚实保障，消除社会资本的后顾之忧，促进低空经济市场的繁荣发展。

4.2项目利益相关方之间的协调与合作机制

政府需要扮演协调者的角色，制定总体政策框架和计划，调动各方资源，并促进低空领域各利益相关者之间的合作与协作。具体来说，应建立跨部门协调机制，明确各部门职能，确保统一规划，以提高监管效率。例如，可以设立专门的低空经济协调委员会，汇集各行业和部门的代表，每月至少召开一次联席会议，通过信息共享平台促进高效沟通。在数据共享平台技术架构方面，应采用分布式数据库和区块链技术，确保数据的安全性和实时性。此外，政府应与行业协会和标准化组织合作，推动低空经济的技术标准化，通过建立统一的行业标准，促进行业的健康发展。其次，企业与研究机构之间的合作对于低空经济的成功发展也至关重要。企业借助研究机构的前沿技术，能够显著提升低空飞行器的技术水平与安全性能，而研究机构依据市场实际需求开展科研工作，为企业量身打造创新技术解决方案，双方形成互利共赢的良好局面。

4.3规定实施中的合作与冲突

政府与航空管理部门之间的协调是实施法规的重要挑战。由于低空经济涉及多个政府部门，如民航管理、城市规划和环境保护，这些部门之间经常就空域划分、飞机审批等问题产生分歧。为解决这些问题，有必要建立跨部门协作机制，明确各部门职能，确保统一规划，以提高监管效率。例如，可以设立专门的低空经济协调委员会，汇集各行业和部门的代表，形成统一管理决策，并通过定期会议和信息共享平台促进高效沟通。在企业与政府合作层面，政策解释可能存在差异，特别是在低空飞机审批和监管标准方面。企业可能寻求更灵活的政策，而政府则必须确保飞行安全和公共利益。在这种情况下，政府应提高政策透明度，向企业提供明确的监管执行方法说明，减少政策实施中的不确定性。再者，低空经济迅猛发展，新兴技术与飞行模式不断涌现，监管更新滞后问题凸显，政府需建立动态监管调整机制，紧密跟踪行业技术趋势，联合科研机构、企业开展前瞻性研究，及时更新监管规则，确保监管与市场需求同步前行，推动低空经济持续健康发展。

5.低空空域管理系统的改进与实践路径

5.1改进现有监管体系的指导方针

在低空空域管理系统的改进进程中，精细的空域分配刻不容缓。随着低空飞行需求激增以及飞机类型愈发多元，现有的监管体系缺乏对低空空域的明确划分，极易引发不同类型飞机之间的冲突。因此，基于实际应用需求，低空飞行区域应进行调整。空域应根据飞行高度、飞行目的和飞机类型等因素科学划分，确保不同领域的飞行活动互不干扰。飞机监管系统的完善是关键环节，尤其是针对无人机等新型飞机，亟待建立契合低空空域需求的发展标准，涵盖飞行性能、安全以及适航标准等层面，并严格执行认证与审批流程。同时，应加强飞机运行数据的实时监控，建立动态的飞机监管体系，全方位保障飞机飞行安全。低空飞行安全管理亦需要进一步细化，现有规定主要集中在飞机本身的安全部分，但对飞行过程中的风险控制、意外事件的应急响应以及空中交通管理的规定较为薄弱。构建全面的监管体系应加强飞行安全监督，建立应急响应机制，确保飞行活动的安全，推动低空空域管理系统不断优化升级。

5.2实施和执行的具体计划

5.2.1构建集中管理平台，动态调控空域：构建基于5G和边缘计算的空域资源管理平台，通过部署ADS-B接收器与气象雷达，实时采集低空飞行数据；利用Apache Kafka实现数据流的高效处理，并基于强化学习算法（如Deep Q-Network）动态优化空域分配策略。以深圳市试点为例，该平台已实现分钟级空域调整响应，冲突预警准确率达92%。通过整合多方数据，全面掌握飞机类型、飞行高度、飞行目的等信息，依据实际需求，以小时甚至分钟为单位动态调整空域分配。例如，在旅游旺季的热门景区上空，提前预测观光飞机、无人机等飞行需求，合理规划空域，避免冲突。

5.2.2完善申请审批机制，规范飞行活动：开发线上低空飞行活动申请系统，申请人可在平台上提交飞行计划，包括飞行时间、航线、飞机型号等详细信息。建立快速审批通道，对于常规飞行活动，在指定时间内完成审批；对于应急救援等特殊飞行，即时审批。同时，要求申请人在飞行前再次确认信息，确保飞行活动严格遵循获批程序。以顺丰和京东的无人机物流为例，顺丰在深圳市宝安区开展无人机配送业务，通过优化审批流程，将原本需要数天的审批时间缩短至数小时，大大提高了配送效率。京东在杭州市的无人机即时配送网络，通过与当地政府合作，简化审批流程，实现了日均配送量提升20%的目标。

5.2.3强化飞机安全监管，落实全程监控：建立飞机注册和认证系统，组织专业技术团队对不同类型飞机进行全面技术评估，从飞行性能、安全设备到适航标准逐一审查，审查周期不超过一定期限。同时，引入区块链技术用于飞行数据存证，飞行数据（航线、时间、操作者ID）实时上链，通过智能合约自动触发违规预警（如偏离航线超500米）。例如，迪拜民航局利用区块链管理无人机注册的实践表明，区块链技术可以有效提高数据的安全性和透明度。飞机运营商需提前数日提交飞行计划，监管部门利用卫星定位、雷达等技术实时监控飞行路径，一旦偏离预定计划，立即预警并要求纠正。此外，强制安装飞行数据自动上传设备，实现飞行数据实时监控，保障飞行安全与合规。

5.2.4推动跨部门合作，形成监管合力：成立由民航、交通、通信、环境保护等多部门组成的跨部门工作组，每月至少召开一次联席会议，沟通低空空域管理情况。搭建信息共享平台，打破部门间数据壁垒，实现飞机飞行数据、气象信息、地理信息等实时共享。各部门依据职能协同监管，如民航负责飞行安全技术标准，交通协助规划飞行航线，通信保障数据传输。

5.2.5明确执法标准，加强违规惩处：制定详细执法手册，明确各类违规行为处罚标准，如非法飞行进行罚款，超出授权区域飞行除罚款外暂扣飞行执照数月。设立举报热线与网络举报平台，对公众举报核实的违规行为，给予举报人一定奖励。定期开展执法检查行动，对违规频发区域重点整治，确保低空空域飞行安全有序。

结论

低空经济作为新兴行业，已成为城市发展中不可或缺的一部分，这得益于技术进步和市场需求的增长。建立全面的低空管理法规体系对于保障飞行安全和优化空域资源利用至关重要。明确低空经济活动的各项准则，有效规避潜在风险，为产业发展营造有序环境。然而，政策实施过程中也面临一些挑战，例如企业合规成本较高，可能会影响部分企业的积极性；公众对低空飞行活动的隐私担忧也可能阻碍政策的顺利实施。为此，政府应提供相应的补贴和培训，帮助企业降低合规成本；同时，加强公众教育，提高公众对低空飞行活动的认知和接受度。政府在政策扶持与资金投入方面的积极作为，极大地激发了市场活力，吸引各方力量投身低空产业。未来，随着低空监管体系的持续迭代升级，低空经济将在更为坚实的法律保障下，实现跨越式发展，深度融入城市建设的各个环节。笔者期望更多研究聚焦于此，共同助力低空经济迈向新的高度。