典型案例：(2021)最高法民申5083号，中原银行股份有限公司郑州农业路支行（以下简称中原银行农业路支行）与郑州市金水区未来路街道办事处燕庄村委会燕庄第一村民组、第二村民组、第六村民组（以下简称燕庄三村民组）、案外人郑州发展置业有限公司（以下简称发展置业公司）执行异议之诉一案，因中原银行农业路支行不服河南省高级人民法院(2021）豫民终120号民事判决，于是向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查认为，该案再审审查的重点是，燕庄三村民组对案涉房屋是否享有足以排除强制执行的民事权益。根据原审查明事实，发展置业公司与燕庄三村民组签订协议约定发展置业公司给予燕庄三村民组房屋作为使用土地的补偿，双方并非联合开发建房法律关系。燕庄三村民组对案涉房屋享有权利源于其集体土地被征用，案涉房屋属于拆迁补偿安置房屋。根据发展置业公司与燕庄三村民组签订的协议，燕庄三村民组应获补偿的房屋面积为25500平方米。案涉发展国际写字楼共22层，《房屋产权范围确认协议书》《房屋位置楼层确认协议书》载明燕庄三村民组所得房屋所在位置为2至20楼，可见燕庄三村民组所获补偿房屋占发展国际写字楼大部分面积，且燕庄三村民组在查封前即按照约定的固定面积收取租金，故该案补偿安置房屋位置具有一定特定性。《原商品房司法解释》第七条第一款规定，拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补偿安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置，如果拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，应予支持。在法律司法解释规定商品房消费者的权利可以排除对执行标的依法享有的担保物权等优先受偿权的情况下，二审判决基于拆迁补偿安置权益效力优先于就同一特定房屋与拆迁人签订房屋买卖合同的包括商品房消费者及一般买受人在内的第三人的权利，兼顾本案被拆迁人的集体利益保护，从而认定拆迁补偿安置权益的效力优先于已经设定的抵押权，具有事实和法律依据。故最高人民法院于2021年12月17日裁定驳回中原银行农业路支行的再审申请。

本案涉及到拆迁补偿安置优先权益与抵押权的直接冲突，虽然《原商品房司法解释》第七条已于2021年1月1日被删去，但最高人民法院在该裁定中依然引用其进行了裁判说理并实际支持了被拆迁人优先取得补偿安置房屋的请求。因此，我们不难推测虽然拆迁补偿安置优先权益目前已经失去了直接法律依据，但在审判实践中司法机关对于其特别优先保护依然持有肯定态度。本文主要思考的重点放在基于利益衡量的视角下如何对拆迁补偿安置优先权益进行诉讼保护以及当拆迁补偿安置优先权益与其他权利进行竞合时如何确定保护顺序并构建合乎法理、契合社会主义核心价值观的制度体系，以弥补拆迁补偿安置优先权益法律保护的制度空白。正因为目前的立法现状，关于拆迁补偿安置优先权益的诉讼保护在司法实践中尚存在诸多争论。

争论1：拆迁补偿安置优先权益是否具有法律上存在的正当性及必要性？任何正当法律权益都必然有支撑其存在并实际运行的一定法律基础及客观现实需要，单纯理论上的构想无论其逻辑结构上如何严密，要在司法实践中获得诉讼保护是极其困难的。拆迁补偿安置优先权益的出现首先与我国上个世纪九十年代开始的快速城镇化紧密相关，正是因为城镇范围的快速扩张导致需要征收城镇周边的土地或者是对城镇范围逐步扩大后包围形成的城中村提出新的土地要求。在这一过程中，对于被拆迁人的安置与保护一开始是很不到位的，在全国各地出现过野蛮征收、粗暴拆迁、安置补偿政策简单“一刀切”等等不文明甚至违法乱象，甚至于有个别被拆迁人因补偿安置问题沟通不到位而选择极端对抗最后自焚跳楼的悲剧。正是因为各地拆迁乱象横生，对于被拆迁人利益进行法律保护的呼声日益高涨，我国先后通过对土地管理法的修订，出台土地管理法实施条例、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规，深圳地区则进一步出台了经济特区法规对被拆迁人利益进行法律保护。但是现实生活是纷繁复杂的，城中村改造亦是一项复杂艰巨的系统性工程，需要综合衡量被拆迁人利益与其他相关参与方利益的平衡保护，在这一衡量过程中有时对于被拆迁人利益的法律保护就不尽全面。部分无良开发商或者受其他利益驱动的地方政府部门、个人对拆迁补偿安置房屋采取隐瞒相关信息一房二卖、违规设定担保、私下调换房屋等违法违规操作攫取非法利益，既侵害了被拆迁人和其他善意第三人的利益，也扰乱了市场秩序，破坏了社会稳定。在土地房屋征收、违法建筑拆除、棚户区改造等工作中，违法强制拆除行为仍不时发生，强制拆除主体不明确的情况依然存在，人民群众反映较为强烈。个别地方在未达成协议、未作出补偿决定的情况下，为推进项目建设，重效率轻法治，重实体轻程序，往往以“拆除违法建筑”“拆除危险房屋”“误拆”以及借“民事主体”名义拆迁等手段实施强制拆除。针对这一情况，为了完善对被拆迁人利益的保护，最高人民法院于2003年3月24日通过了《原商品房司法解释》，其中第7条规定“拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补偿安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置，如果拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，应予支持。被拆迁人请求解除拆迁补偿安置协议的，按照本解释第八条的规定处理。”小范围地突破了物权法定原则，第一次正式赋予了拆迁补偿安置优先权益以正当性及合法性。虽然有部分人认为以突破物权法定原则的方式来保护被拆迁人利益缺少法理基础且有利益保护失衡之弊端，还有一部分人则认为该司法解释界定过于模糊，与拆迁补偿安置优先权益的强优先权身份不太匹配，有待继续细化和明确其效力优先级等观点引起了不少争论，但单就该项司法解释出台的客观效果上来看，确实对于当时亟待整治的城中村改造乱象，保护被拆迁人利益起到了很大的作用，实际起到的社会效果也不错。

遗憾的是，随着我国《民法典》于2021年正式颁布实施，拆迁补偿安置优先权益并未像建设工程价款优先权一样进入《民法典》之中，而最高人民法院对配套的相关司法解释进行更新时更是将《原商品房司法解释》第7条删去，拆迁补偿安置优先权益在此时失去了其最重要的合法性来源。但是我国城镇化进程以及城中村改造步伐是逐步放缓乃至停止，已经不需要再对被拆迁人的拆迁补偿安置优先权益继续进行优先保护了吗？目前看来却并不是这样，国务院办公厅在2023年11月24日发布的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》里明确提出“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局坚持以人民为中心，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准有力有序有效推进城中村改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，促进产业转型升级，推进以人为核心的新型城镇化，推动超大特大城市加快转变发展方式，建设宜居韧性、智慧的现代化城市。”可以预见，笔者也同时在近期参与多个城市更新项目中见到如何继续加强和完善对被拆迁人利益的保护，不断解决我国工业化、城镇化进行中出现的新问题、新矛盾是我们必须面对的现实挑战和新的发展态势。目前关于拆迁补偿安置优先权益存在的正当性及必要性的争论已经因为《原商品房司法解释》第7条的删去而再次激烈展开。

争论2：拆迁补偿安置优先权益其性质为何？由于缺少足够明确的法律规定，关于拆迁补偿安置优先权益性质的问题在司法实践中一直存在很多不同观点且分歧较大。有学者主张拆迁补偿安置优先权益是一种特殊债权，具有高于一般普通债权的效力，但不应该具有高于物权的效力，但特定情况下被拆迁人有权要求撤销非善意第三人取得的抵押权、所有权等，似乎是构想了一种可以撤销非善意第三人物权的特殊债权〔2〕，笔者认为这更像是撤销权混入了物权制度中，难以赞同。有学者则认为拆迁补偿安置优先权益并非将被拆迁人对特定房屋的债权转化为物权，而只是对这一特定债权设定了一种履行担保，以优先权这一担保物权的方式来确保被拆迁人对拆迁人享有的这一特定债权的实现〔3〕。还有学者认为《原商品房司法解释》第7条被删除后，致补偿安置权益保护制度彻底成为空白，被拆迁人基于拆迁补偿安置协议对补偿还房沦为典型债权期待权，而确定商品房买受人对所购房屋优先权之依据即《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》(法释〔2002〕16号，以下简称《原16号批复》)虽同样在清理司法解释过程中被废止，但最高人民法院却专门制发《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》(法释〔2023〕1号，以下简称《1号批复》),重新赋予了商品房买受人该优先权。据此，被拆迁人对安置还房之权益在当前情形下将不得对抗商品房买受人对所购房屋之优先权〔4〕。另有学者认为签订拆迁安置补偿协议并明确约定将特定房屋补偿给被拆迁人，且在办理权属登记之前已经交付给被拆迁人的情况下，被拆迁人已经获得了物权的期待权，应优先受到保护，可以对抗抵押权〔5〕，各种看法莫衷一是。其实在深圳地区，已经率先对如何在现行法律框架体系下针对拆迁补偿安置优先权益进行保护并纠正城市更新领域乱象作出过尝试。根据2021年3月1日生效的《深圳经济特区城市更新条例》第三十一条规定“搬迁补偿协议签订后，市场主体可以按照约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记。预告登记的期限由双方当事人约定。约定登记有效期间，双方当事人可申请注销预告登记。期限届满或者城市更新项目调出城市更新单元计划的，预告登记失效。预告登记有效期内，未经预告登记权利人一致同意，不动产登记机构不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或者变更等登记业务。”拆迁补偿安置优先权益自可因预告登记而产生一定的公示公信效力。但美中不足的是，由于该条例仅是规定实施城市更新的市场主体可以申请办理相关预告登记，在实践中很多市场主体却出于自身利益考量往往不主动申请，甚至对被拆迁人的此项要求虚与委蛇，百般推脱，笔者在深圳地区参与办理的城市更新项目中同样很少见到有该规定的落实情况。同时，《民法典》第388条第一款规定了其他可以具有担保功能的合同也是担保合同，而且把它补充规定到物权编，这就是承认除抵押、质押之外，还存在其他的担保方式。将含有补偿安置、产权调换等相关内容的拆迁补偿安置协议解释为此处其他具有担保功能的合同具有一定解释空间，亦可成为拆迁补偿安置优先权益法定性的来源考量。故笔者认为在现行《民法典》框架，不过于突破物权法定原则，根据协议约定将拆迁补偿安置优先权益予以预告登记，其亦可因其时间上的在先性，对抗之后可能陆续出现的建设工程价款优先权、商品房消费者房屋交付请求权、市场主体将土地、新建房屋抵押给其他主体所形成的抵押权。因此笔者认为将拆迁补偿安置优先权益界定为一种可因预告登记而产生的非典型担保物权，并辅以司法解释完善其效力优先级和地方性法规配套规定强制预告登记具体落实是具有一定合理性和可操作性的，这一观点将在本文第三部分进一步展开探讨。

争论3：拆迁补偿安置优先权益与其他权益相冲突时，何者应更为优先？这是拆迁补偿安置优先权益最核心的问题，若一项权益的形成、发展与边界扩张不怎么触及到其他权益的领域则不会引发广泛的争论和区分效力优先级的紧迫性。同理，拆迁补偿安置优先权益自诞生之初便与其他物权如所有权、抵押权，以及建设工程价款优先权、商品房消费者房屋交付请求权等优先权具有极强的对抗性，因此引发的争论和实际案例很多，区分其效力优先级十分具有必要性。有意思的是，拆迁补偿安置优先权益原本在合法性层面最直接的依据来源于《原商品房司法解释》第7条，且该规定的效力优先级原本是非常高的，甚至优先于商品房消费者房屋交付请求权。但在《原商品房司法解释》第7条因《民法典》颁布后更新配套司法解释时被删去后，其直接的合法性依据已暂成空白，而相对应的，建设工程价款优先权却直接进入了《民法典》合同编，稳固了其优先权的法律地位。商品房消费者的房屋交付请求权所对应的《原16号批复》虽同样在清理司法解释过程中被废止，但最高人民法院却于2023年4月20日专门制发《1号批复》，对商品房消费者的优先权予以赓续，更遑论在执行阶段由最高人民法院于2015年5月5日制发的《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《执行异议复议规定》）中第28条 、第29条一直对商品房消费者的该项优先权在执行阶段予以支持，未曾有中断 。而通过建造等事实行为取得房屋所有权以及不动产依据登记而设定抵押权的物权则属于《民法典》的基本规定所以本文不再赘述。从上述现象中不难看出，权益效力优先级越高反而用以直接支撑其合法性依据的文件效力等级越低，甚至效力优先级最高的拆迁补偿安置优先权益其直接的合法性依据现已暂成空白，出现了权益优先级与合法性直接依据的文件效力等级倒挂之奇怪现象。上述情况目前对司法实践形成的最主要影响在于，因拆迁补偿安置优先权益其直接的合法性依据已暂成空白，只余下相关理论学说和过往判例支持，再与其他物权如所有权、抵押权，以及建设工程价款优先权、商品房消费者房屋交付请求权等优先权直接激烈对抗时，其效力优先级已经无从确定和丧失了充分法律依据。

（二）全景概览：艰难的法律之门

笔者通过中国裁判文书网搜索与拆迁补偿安置优先权益有关的裁判文书，共搜索到相关裁判文书6174份，由于在城市更新领域政策性极强，我国目前各地的情况存在有较大的差异。囿于笔者的实际经验，本文主要是以深圳地区拆迁补偿安置优先权益诉讼保护的现状为观察对象进行探讨，故研究案例对象细化为与深圳地区相关的案例，而最高人民法院的案例对全国范围均有参考价值亦应列入研究对象，再减去不符合条件以及重复的，其中符合条件的最高人民法院相关案例有13份，广东高院相关案例有0份，深圳地区两级法院的案例有5份。〔6〕

1.拆迁补偿安置优先权益所涉及的过往案例大多影响较大且疑难复杂，而对此加以规定的直接法律依据仅有《原商品房司法解释》第7条，该条司法解释却界定过于模糊，这导致在司法实务中案件的裁判结果往往更多地依赖于法官的自由裁量权。同时，法官在该类案件中的自由裁量不是对案件裁判结果影响较弱的幅度类裁量而是直接关系到有或无的重大裁量即案件当事人主张的权益是否能被认定为拆迁补偿安置优先权益并进而取得对抗其他权利的法律效果，属于能够对案件裁判结果起决定性作用的重大自由裁量权。

2.大部分案例的最终裁判结果如表1所示，法院基本对被拆迁人的拆迁补偿安置优先权益都予以了支持或在裁判文书的事实认定及裁判说理部分对被拆迁人的拆迁补偿安置优先权益予以了肯定。

表1 相关案例对被拆迁人的拆迁补偿安置优先权益裁判情况表

少部分未获得法院支持的案例，相关法院在裁判中亦未对拆迁补偿安置优先权益本身进行否定。如(2019)最高法行申2698号案例中，法院认为被拆迁人的诉求反映不出其有值得保护的合法权益，如果其认为安置协议的履行方面侵犯了其合法权益，应有针对性地提起诉讼而非仅诉请确认行政机关对相关文件的盖章分配行为无效。在(2016)最高法行申1611号案例中，被拆迁人主张应当依照《原商品房司法解释》第7条、第8条、第9条的相关规定，按购房款的一倍予以行政赔偿，法院则认为该项诉讼请求缺乏行政协议依据，同时也不符合国家赔偿法关于赔偿直接损失的规定，故不予支持。在(2018)粤0303民初21911号和(2018)粤0303民初21911号案例中，法院则是认为原告在证明其享有被拆迁人相关权利时缺乏事实及法律依据。上述未获得法院支持的案例从另外一个方面证明，在司法实践中，法院多数是在对如何具体认定、保护拆迁补偿安置优先权益的范围以及适用法律法规上存在裁判差异，而非从根本上否认其存在的合理合法性与效力优先级。有学者认为拆迁补偿安置协议主要功能非在于市场交易层面的所有权流转，而在于对被拆迁人的房屋进行互易，从而实现拆迁目的，政策性重于交易性，保障性大于流转性，所以此类案件裁判逻辑更具政策主导性，区别于一般的市场交易行为〔7〕。

3.虽然涉及到拆迁补偿安置优先权益的法律领域为民行交叉领域，但是检索到的裁判文书却如表2所示多为民事裁判文书，行政裁判文书寥寥无几。笔者想在此予以提醒，这并不代表着在实践中行政权力对拆迁补偿安置领域的干预变少，从笔者参与的多个深圳地区城市更新项目来看，在土地房屋征收拆迁方面地方政府越来越倾向于置身幕后而大量引入社会力量作为城市更新单元实施主体实施征收拆迁和补偿工作并在征拆完成后顺势由其承接项目开发建设。

社会第三方力量已经越来越多地作为地方政府征收拆迁补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”，地方政府也因此而减少了很多法律风险，很大程度上避免了成为被拆迁人的直接诉讼对象。但笔者认为这种趋势是不利于提高依法组织实施征地补偿工作的公开透明度，也无助于土地管理法律法规的统一实施，强化土地行政主管部门监督职责和解决强制拆迁无人担责的乱象，颇为不赞同。可能是考虑到了这一趋势，2024年4月27日深圳市人民政府办公厅印发《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，对深圳原有的城中村改造模式做出了重大调整，该实施意见规定协助开展拆迁补偿、安置房建设、土地清理等相关工作的第三方合作单位按照与区政府指定部门签订的项目实施协议获取服务费用但不能再像之前一样顺势成为后续的开发建设主体，在土地完成净地入库后，政府会再依法采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方，由土地受让方实施开发建设。至于具体的政策实施情况及效果，留待笔者后续观察。

4.上述拆迁补偿安置优先权益进入行政诉讼和民事诉讼程序比例失衡的现象也带来了同类型案件审理结果差异大，裁判尺度不统一的弊端。由于地方政府在实际征拆过程中大量引入第三方社会力量参与其中，而自身则退居幕后指挥，在许多因征拆引发的纠纷中被诉讼主体多指向了第三方社会力量，而行政诉讼与民事诉讼所适用的举证责任分配、救济方式以及赔偿标准等诸多方面均存在很大差异，这必然导致同类型案件因进入不同的诉讼程序而最终呈现出截然不同的裁判结果。上述现象带来的另外一个弊端在于被拆迁人的服判息诉率不高。经检索发现，一审裁判文书有5份，二审裁判文书有4份，再审裁判文书有9份，居然呈现出二审、再审裁判文书总量显著超过一审裁判文书这一少见现象。造成这一现象的主要原因在于拆迁补偿安置优先权益所涉案件对当事人利益影响巨大，而相关法律法规与司法解释又制定得不够完善且规定较为模糊，导致案件当事人对法院的裁判结果往往难以信服，所以对一审裁判不服而频繁提起上诉，甚至申请再审。

综上，《原商品房司法解释》第7条本想为被拆迁人打开一道法律之门，但在司法实践中，因法律法规制定的不完善、司法解释规定的过于模糊让被拆迁人在诉讼道路上的行进显得曲折、漫长且充满了不确定性。从法律层面设定拆迁补偿安置优先权益，不仅要让被拆迁人看得见法律之门，更要让被拆迁人在通过法律之门的路途上减少负累和感受到法律确定性所带来的内心安宁。

在国家积极推行拉动内需的激励经济振兴措施、加强基础设施建设的大背景下，不可避免地要进行土地房屋征收、违法建筑拆除、城中村改造等工作。为了平衡我国工业化、城镇化快速发展的需求、人民群众安居乐业的合理期盼和建设用地资源日益稀缺三者之间的矛盾，司法机关通过制定司法解释、实际判例支持拆迁补偿安置优先权益为被拆迁人打开一扇法律之门。然而在实践中，这扇法律之门却没有很好地起到平衡社会公共利益、被拆迁人利益与其他相关社会主体利益的作用，对被拆迁人的保护是利益失衡下的保护。

（一）拆迁补偿安置优先权益保护的地区失衡

拆迁补偿安置协议兼具有行政协议和民事合同的双重属性，而我国在城市更新、城中村改造等方面又留出了很大的法律空间暂时由各地方政策予以填补，所以拆迁补偿安置优先权益的保护受地区政策因素的影响十分大。比如深圳地区多在确定城市更新主体后由其自行进行土地征拆工作并在征拆工作完成后申请注销原土地证，再由政府出让该土地进行开发建设。而我国很多其他地区则是由政府直接实施土地征拆工作，待成为净地后再招拍挂出让。实施方式与主体的地区性差异，加之城市更新、城中村改造中参与主体复杂多变，实际主体认定存在一定困难，综合导致了因拆迁补偿而引发的案件在进入民事案件还是行政案件的程序轨道上存在很大的不确定性，这也最终体现在相类似案件在最终审理结果上的显著差异。同时，不同地区在拆迁补偿标准及相关政策配套上亦有很大的差异性，集体土地上房屋拆迁过程中，基本不会考虑它的区位因素和市场价值。现实中，仅有北上广或其他经济发达、房价高的城市会考虑集体土地上的房屋的区位价值〔8〕，如上文所述(2016)最高法行申1611号王君与长春汽车经济技术开发区管理委员会房屋征收补偿协议一案涉及的《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》中关于产权调换房屋补偿标准、方式与《深圳市房屋征收与补偿实施办法》中关于产权调换房屋补偿标准、方式就存在有显著差异。

以上情况的出现与我国不同地区之间经济发展水平的不平衡，顶层法律制度构建上的模糊乃至现在的缺失有很大关系。除此之外，有关拆迁补偿安置优先权益保护的地区失衡还体现在对被拆迁人主体身份的认定标准，拆迁补偿安置优先权益的优先性，被拆迁对象性质的综合判定（比如违建、历史遗留建筑物、集资建房是否补偿）以及所对应的具体补偿方式（原址新建回迁安置、异地置换、异地搬迁新建）等方面。诸多现象指向的一个核心问题是，各地法院在审理拆迁补偿安置优先权益相关案件时缺乏相对统一明确的裁判标准，往往只能根据地方性法规或参照地方政府规章、相关政策性文件作出裁判，而裁判标准、自由裁量尺度的不一致，必然导致裁判结果差异巨大。如(2018)最高法民终112号中国邮政集团公司长沙市分公司（以下简称中国邮政长沙分公司）与湖南中南投资置业有限公司、红岭创投电子商务股份有限公司（以下简称红岭公司）等借款合同纠纷一案中，最高人民法院认为物权优于债权是处理权利冲突的基本原则，但在拆迁补偿安置中，以房换房的房屋产权调换是以被拆迁人牺牲原房屋的居住权为代价来满足城市建设等社会公共利益的需要，因此对其基于拆迁补偿协议享有的安置房请求权，应给予适当的优先保护，即对被拆迁人享有的债权作为特种债权赋予其物权的优先效力。本案中，虽然红岭公司对朗盛大厦一楼114号门面享有的是抵押权而非买卖该房屋，但同样是对安置房的重复处理，而且抵押权人享有的是物的交换价值的权利。因此，中国邮政长沙分公司就朗盛大厦一楼114号门面享有的补偿安置权优先于红岭公司享有的抵押权。一审判决未考虑中国邮政长沙分公司依据《拆迁补偿安置协议》就朗盛大厦一楼114号门面所享有的权利，判令红岭公司就该门面享有优先受偿的权利不当。故最高院人民法院变更了湖南省高级人民法院（2015）湘高法民二初字第24号民事判决书第二项，改判为：红岭公司对湖南中南投资置业有限公司位于湖南省长沙市芙蓉区蔡锷中路239号朗盛大厦共计64735.45平方米的在建工程（《在建工程抵押登记证明》编号为长房建芙蓉字第314000887号）享有抵押权，有权就该在建工程的拍卖、变卖所得价款在本金4亿元及相应利息范围内优先受偿，但不得对抗中国邮政长沙分公司就朗盛大厦一楼114号门面享有的拆迁补偿安置权。很明显，在同一案件中湖南省高级人民法院和最高人民法院对于拆迁补偿安置优先权益的裁判理念和结果就存在有显著差异。

（二）其他相关社会主体利益主张的沉没

在城市更新或棚户区改造过程中，除了被拆迁人利益，往往还存在着许多其他相关社会主体的利益，例如开发商违法将拆迁补偿安置房屋出卖、抵押给其他社会主体导致房屋买受人、抵押权人与被拆迁人之间的利益冲突,开发商因经营不善而进入破产程序导致补偿安置房屋也被纳入破产人财产，形成破产管理人、普通债权人与被拆迁人之间的利益冲突，在拆迁改造过程中因开发商拖欠工程价款导致承包人就所承建建筑物（其中包括拆迁补偿安置房屋）主张建设工程价款优先权，形成建设工程承包人与被拆迁人之间的利益冲突等，或者上述利益冲突相互交杂。但这些其他相关社会主体利益的主张，在顶层制度设计上和司法实践中却多处于沉没的现状。

拆迁补偿安置优先权益设置的目的，旨在最大限度地维护被拆迁(征收)人合法权益，这本无可厚非。但实际生活却是纷繁复杂的，利益构成也趋于多元化，以上利益的保护均有其合理性和必要性，弱势群体亦不在少数，我们的法律体系不能单纯成为比惨的立法导向。法律具有稳定性的特征，所以法律条文的制定应当适当原则化、抽象化，但在法律适用的过程中，对法律的解释既要让静态的法律适应不断变化发展的社会实际也要为人民群众解读法律，阐述法律的价值选择原因。在司法实践中其他相关社会主体利益的主张均让位于拆迁补偿安置优先权益，但法律上的模糊规定，从程序上无详细适用细节，善意的认定对结果的影响没有导向性，给人一种优先得简单粗暴的整体法感，同时也没有权威机关对何者利益应当优先给出具有信服力的论证，难以获得人民群众对法律价值判断的普遍认同感。

（三）维护弱势群体利益的考量

笔者在人民法院案例库中检索到“郭某等诉沈某、广州市某房地产公司、张某案外人执行异议之诉案”，该案例在最高人民法院于2021年12月6日作出再审裁定并在裁判理由中参照了已被删除的《原商品房司法解释》第7条认为“被拆迁人对拆迁补偿安置房屋享有优先权，原判决认定郭某等对案涉房产享有的权利足以排除执行并无不当”，而且裁判要旨也指出“法律维护被拆迁(征收)人合法权益的精神是一以贯之的。被拆迁人与拆迁人按照所有权调换形式签订房屋拆迁协议，明确约定拆迁人以位置、面积等特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置，被拆迁人在法院查封前已实际占有案涉房屋，其对拆迁补偿安置房屋享有的民事权益足以排除对该房屋的强制执行。”明确支持了被拆迁人拆迁补偿安置优先权益。因被拆迁人中有很多往往是农村居民、城镇棚户区居民，法院在案件裁判时多对这类弱势群体利益予以倾斜保护。但在《原商品房司法解释》第7条已被删除且拆迁补偿安置优先权益尚无明确法律法规或司法解释支撑的现状下，对于正在审理或即将立案受理的相关案件却容易出现人民法院案例库与现行法律体系之间的潜在冲突。

最高人民法院于2024年5月8日发布的《人民法院案例库建设运行工作规程》第四条规定“人民法院案例库收录的参考案例，应当是裁判已经发生法律效力，且对类案审判具有参考示范价值的案例。针对同一具体法律适用问题收录的参考案例一般不超过两件。”同时第十九条规定“各级人民法院审理案件时，应当检索人民法院案例库，严格依照法律和司法解释、规范性文件，并参考入库类似案例作出裁判。”现在若参考上述人民法院案例库案例将被拆迁人补偿安置优先权益参照商品房消费者房屋交付请求权进行保护，那在这两者发生冲突时，又该如何确定何者更为优先？按照《原商品房司法解释》第7条的规定，被拆迁人补偿安置优先权益是优先于商品房消费者房屋交付请求权的，但该项规定于2021年1月1日被删除后，其法律基础成为空白，优先性也已经无从谈起。

同时笔者在人民法院案例库中检索到“仲某诉孙某侵权责任纠纷案”，该案例由黑龙江高级人民法院于2021年3月24日作出再审判决并在裁判要旨指出“因被拆迁人系基于自有房屋被拆迁而与拆迁人签订拆迁还建协议，进而对房屋所享有的拆迁还建权利其要优于房屋买受人签订商品房买卖协议享有的普通债权请求权。房屋买受人不能取得房屋，可依房屋买卖合同依法向房地产开发企业主张违约赔偿责任。”那么类似的问题又出现了，在《原商品房司法解释》第7条已被删除的情况下，现在对相关案件进行裁判，如何确定被拆迁人补偿安置优先权益的法律基础、优先性以及优先级？为尽量避免因司法解释的修改而使人民法院案例库收录的参考案例陷入与现行法律规定相抵牾的境地并给出新的解释路径，是我们亟需面对的问题。

为了平衡社会公共利益、被拆迁人利益与其他相关社会主体利益三者之间的关系，我们应当尽快完善顶层法律制度设计，逐步减少地方政策性文件对法院裁判的影响程度，让其回归到辅助、有效衔接法律法规与各地区棚户区改造、城市更新、违法建筑拆除等现实需求及因地制宜地细化落实功能定位上来，在我国形成多层次、立体化的法治大环境，最大限度地缩小人治的空间。如何引导工业化、城镇化在全面依法治国的道路上快速平稳运行，体现新质生产力对城市更新工作提出的新要求、新挑战，需思考重构拆迁补偿安置优先权益诉讼保护制度。由于目前拆迁补偿安置优先权益在顶层法律制度层面存在缺失，而我国又幅员辽阔，地区之间发展极不平衡，故笔者主要从深圳地区的视角对制度重构进行探讨，希望能先行先试为拆迁补偿安置优先权益诉讼保护制度在全国各地的推广落实提供一些经验及参考。

（一）实行预告登记平衡被拆迁人与善意第三人利益冲突

1.必要性分析

在城市更新过程中，由于配套政策不够完善、信息相对不透明、具体实施可操作空间大等因素的影响，导致拆迁补偿安置优先权益极易与其他相关社会主体利益产生冲突，虽然我国对维护被拆迁(征收)人合法权益的精神是一以贯之的，但是笔者认为对于其他善意第三人的利益也不能简单地认为一律劣后于前者，而应视具体情况给予其救济途径或从制度层面上给出之所以优先保护前者的依据和令人信服的理由以平衡对两者的保护。拆迁人处分补偿安置房屋的，在被拆迁人不主张优先取得权时，拆迁人的处分行为就应保持有效；只有在被拆迁人主张优先取得权，撤销第三人的房屋登记时，处分行为的效力才遭到了否定。因此拆迁人处分安置房时，并非完全无效，只是效力不能对抗被拆迁人而已，属于处分权受限的情形〔9〕。当然，在司法实践中因开发商实力不够，资金链断裂造成城市更新项目烂尾而拖欠建设工程价款导致农民工工资支付困难，或者某些无良开发商将拆迁补偿安置房屋私售给其他不知情购房者等情况也并不少见。同样都是需要法律保护的对象，甚至有些对象还是弱势群体，如何尽量避免上述情况的出现，以及在情况出现之后如何妥善处理应对并说服相关利益方能够接受处理结果，基于“物的关系只能对抗受公示而知情的人”〔10〕之法律理念，事先设立拆迁补偿安置权益预告登记制度就显得尤为重要。只有在相关主体的知情权得到充分保障，现实结果亦未超出各方合理预期太远，利益冲突方能有足够的调解说服空间和达成令各方可以接受的解决方案。综上，笔者认为，应当建立并完善拆迁补偿安置优先权益预告登记制度，以平衡被拆迁人与善意第三人利益之间的冲突。

2.若干规则

一是拆迁补偿安置优先权益预告登记的时间。拆迁补偿安置优先权益预告登记的时间若与一般的商品房消费者仍旧处于同一时间维度，则并不能对目前需保护现状起到正向的推动作用，沦为徒有制度之名，而无制度之实的尴尬境地。《原商品房司法解释》第7条将被征收人利益的保护时点置于征收人将房屋出售给第三人之后，属于“事后补救”措施。征收人将回迁安置房屋另行出售给第三人，已经对被征收人的利益构成了现实的侵害，第三人也因为“一物二卖”加入到法律关系之中，此时赋予被征收人优先取得权，实际上就是通过剥夺第三人的权利来保障被征收人的权利。如此保护被征收人，其负面效应过大。〔11〕城市更新项目往往流程复杂，时间跨度长，推进难度大，比如笔者实际参与的深圳市光明区某个以拆除重建方式实施城市更新的项目从2013年开始至撰写本文时止方才进入到拆除后重建新楼盘销售阶段，前后已经横跨十一年。而在任何一个所有权变动的立法模式之下，想排除时间差，并由此从根本上杜绝一物二卖现象是不可能的。〔12〕因此笔者认为，可细化规定城市更新实施主体在拆迁补偿安置协议签订后一定期限内应向不动产登记机构申请办理被拆迁房屋的相关预告登记，这样才能既保证了被拆迁人“拆有所居”，又对其他潜在的相关利益主体比如其他购房者、意向投资人、拟贷款金融机构、建筑工程施工人、破产重整投资人在最有价值的时间段内起到公示公告作用，有效防范购房风险、投资风险和违约风险。同时，也可以预告登记时间为时间节点作为区分其他相关社会主体是否具有善意的一项重要判断依据，为其是否能够对抗拆迁补偿安置优先权益提供支撑。

二是拆迁补偿安置优先权益预告登记权益主体的认定和核实。建立拆迁补偿安置优先权益预告登记制度，不仅要考虑该制度的对外法律效果，同时也要关注其本身的合理性。被拆迁人属于需社会重点关注的人群，同时考虑到拆迁补偿安置优先权益的权利优先级非常高，所以对能获得该权益的主体进行细化明确十分有必要。在城市更新中，所涉及的被拆迁对象十分复杂，包括但不限于公有房屋、房改房、厂房、配套性宿舍、公寓、村民自建房、农业生产经营性设施、临时建筑物与构筑物、村民与城市居民合作建房等等，还有一些因历史遗留问题形成的建筑。笔者认为，可以通过经济特区法规或深圳市政府规范性文件的修改对拆迁补偿安置优先权益预告登记权益主体作出进一步的细化规定，按被拆迁人是否对被拆迁物实际享有权益为主要标准，综合考虑该权益形成历史及原因、被拆迁人目前身份等因素，以正向列举加反向排除的方式加以具体规定，增加规定的实际可操作性，降低人为操作空间。比如明确在相关法律法规颁布前城市居民基于居住的目的购买了农村房屋并已长期入住，户口迁出的外嫁女对父母宅基地房屋的继承，外地入赘女婿对岳父母宅基地房屋的继承，城市居民与村民基于亲戚关系的合作建房，其他社会主体对村镇企业兴办厂房的集资行为，购买其他单位集资建房指标并长期入住等情况下，被拆迁人是否能成为拆迁补偿安置优先权益预告登记权益主体。

三是拆迁补偿安置优先权益预告登记制度的监督实施。在每个城市更新项目启动之初，城市更新主管部门便应同步监督城市更新实施主体将其与被拆迁人签订的含有补偿安置、产权调换等相关内容的协议向不动产登记管理部门申请办理预告登记的实施情况，从而确保拆迁补偿安置优先权益能取得担保物权的效力，并以预告登记时间为节点赋予其是否具有对抗善意第三人的效力以及建立认定其他相关社会主体是否具有善意的客观判断标准。若城市更新实施主体怠于履行申请预告登记的义务，则可由城市更新主管监督部门给予责令其限期办理直至取消其实施主体资格的处罚并允许相关权利人自行向不动产登记管理部门申请办理预告登记手续。同时可以在划定的拆迁区域附近设置举报信箱、举报电话由社会公众监督实施，定期公告拆迁补偿安置协议预告登记情况，最大限度地畅通被拆迁人的反映沟通途径，保障被拆迁人与不特定相关社会主体的知情权。一旦启动公告程序，随之而来的就是对拆迁补偿安置优先权益预告登记主体身份异议的核查，以认定相关主体是否真正具备有相应主体资格。异议申请人应向城市更新主管部门提交身份关系证明文件、户籍关系证明文件、不动产权证件、房屋买卖合同、相关价款支付凭证等资料，并填写异议申请书，城市更新主管部门可在核查认定过程中邀请相关社区、居委会、村委会或集体经济组织等基层组织共同参加。若异议申请人对城市更新主管部门的认定结果仍有异议的，则可向人民法院提起诉讼。相关裁判标准可在制定《民法典》后续相关司法解释中予以明确与完善，唐律共十二篇而律疏则有三十卷502条，而我国《民法典》颁布未久，针对其具体施行中出现的新情况与新问题尚有许多可供完善与加以明确之处。

四是拆迁补偿安置优先权益预告登记产生的法律效果。这是拆迁补偿安置优先权益预告登记制度最核心部分，鉴于其极高的优先级，笔者认为将来可以考虑由最高人民法院出台物权编司法解释二或者商品房买卖合同解释二对拆迁补偿安置优先权益予以进一步的明确与细化。比如补充规定拆迁补偿安置优先权益一经预告登记则建设工程价款优先权、商品房消费者房屋交付请求权均不得与之对抗，未经预告登记的权利人同意，处分补偿安置房屋的，不发生物权效力。若拆迁补偿安置优先权益未办理预告登记手续的，则应区分具体情况予以处理。考虑到建设工程价款优先权的创设有很大一部分原因是基于所涉及的农民工工资保护需要，而建设工程领域属于已在市场上长期运行的成熟领域，现阶段已有农民工工资专项账户制度、劳动仲裁农民工工资救济先行垫付制度，亦可以考虑后续补充建立关于农民工工资支付的商业保险制度对其予以进一步保障，尚存有其他救济渠道。当建设工程价款优先权与拆迁补偿安置优先权益发生冲突时，应优先考虑支持拆迁补偿安置优先权益。若商品房消费者房屋交付请求权与未办理预告登记手续的拆迁补偿安置优先权益发生冲突时，假设存在完善的预告登记保护制度前提下，基于法律不会保护躺在权利上睡觉的人之法律理念，则商品房消费者房屋交付请求权应优先于后者。至于三者同时发生冲突时，因建设工程价款优先权与商品房消费者交付请求权的优先保护顺序现行法律法规已有较明确的规定，故本文不再赘述。同时，新司法解释对拆迁补偿安置优先权益的规定应不仅局限上文所述，比如在破产程序中拆迁补偿安置优先权益的效力问题，有一种观点认为购房人获得不动产债权是基于拆迁安置，拆迁旧房乃是建造新房的前提，故可将拆迁补偿安置优先权益界定为，对用于财产增值之共益债权，以实物方式授予“优先给付”〔13〕。以及处于不同建设阶段补偿安置房屋权属问题，预告登记后尚未交付前被拆迁人对该补偿安置房屋的转让行为效力问题，拆迁补偿安置优先权益预告登记失效的具体情形等司法实践中可能遇到的问题一并提出解决方案，为人民法院后续审理案件提供明确的裁判依据。

（二）通过法律解释和完善底层制度为拆迁补偿安置优先权益实际运行提供法律接口

法学阐释要去努力探究的意志，是立法者的意志，即仅在法律中体现的国家意志。不是法律起草人的意志，不是一种曾想到过的观念，不是一种终结的历史事实，相反，它一直处在不断发展中，它回答着具有新意义的，改变了的时代关系所提出的法律需要和法律问题，而对于这种意义，法律起草人根本不会知道。〔14〕由于拆迁补偿安置优先权益在立法层面从有到无的变化，导致目前对该权益的优先保护缺失了明确的法律依据，笔者认为应以深圳地区为参考范例，在现阶段综合运用法律解释和完善底层制度设计的方法来解决该问题，以及时应对我国不断发展变化的城镇化进程，回应被拆迁人改善居住生活的迫切需要。

1.将拆迁补偿安置协议解释为其他具有担保功能的合同。王利明教授认为《民法典》第388条第一款规定了其他可以具有担保功能的合同也是担保合同，而且把它补充规定到物权编，这就是承认除抵押、质押之外，还存在其他的担保方式。所谓“其他具有担保功能的合同”，表明具有担保功能的合同，依法登记后可以产生担保物权。而这些其他的担保方式不仅包括所有权保留、融资租赁、保理、动产让与担保等，甚至具有担保功能的融资融券等交易形式，也可以被解释为此处的担保合同。〔15〕笔者与王利明教授的观点存在着一定的相似性，认为含有补偿安置、产权调换等相关内容的拆迁补偿安置协议当然也可以被解释为此处的其他具有担保功能的合同。

2.联动修改经济特区法规，强制规定城市更新实施主体负有申请拆迁补偿安置优先权益预告登记之义务，从而使其产生担保物权和公示公告的法律效果。《民法典》第221条规定了当事人签订其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。而《深圳经济特区城市更新条例》第29条规定“拆除重建类城市更新项目的市场主体与物业权利人应当遵循平等、公平的原则签订搬迁补偿协议。市城市更新部门应当制定并发布搬迁补偿协议示范文本，包括协议生效时间、生效条件、搬迁补偿标准和方式、协议有效期、权利义务、预告登记约定、不得加改扩建、违约责任等内容。市场主体应当将已签订的搬迁补偿协议报区城市更新部门备案。区城市更新部门应当将备案信息推送区住房建设部门和不动产登记机构。被搬迁住房属政策性住房的，区住房建设部门应当报市住房建设部门审核。”，笔者认为可以考虑将该条中的“单纯备案制”进一步修改为“强制预告登记+备案制”，即“搬迁补偿协议签订后，市场主体应在7日内将已签订的搬迁补偿协议向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记并报区城市更新部门备案。”，这样就可以将拆迁补偿安置协议与预告登记两者充分有效地衔接起来，在目前法律框架下无需做过多的变动，最大程度地保证拆迁补偿安置优先权益可以取得担保物权的效力，同时以预告登记为时间节点赋予其是否具有对抗善意第三人的效力。

（三）合理运用行政控制手段确保拆迁补偿安置优先权益保护落到实处

为进一步确保拆迁补偿安置优先权益能通过预告登记制度发挥实际效用，可以考虑联动修改《深圳经济特区城市更新条例》将第61条“城市更新项目以产权置换方式进行补偿的，实施主体在办理房地产销售时，应当向区住房建设部门告知用于产权置换房屋的数量、面积和位置。区住房建设部门根据实施主体的报告以及经备案的搬迁补偿协议将用于产权置换的房屋预先保留，不予销售。”修改为“城市更新项目中签订的搬迁补偿协议含有补偿安置、产权调换等相关内容的，实施主体在办理房地产销售时，应当向区住房建设部门告知用于上述内容房屋的数量、面积和位置。区住房建设部门根据实施主体的报告以及经预告登记的搬迁补偿协议将用于上述内容的房屋预先保留，不予销售。”这样无论从事前预告登记，还是从事中行政控制可以在城市更新项目的长时间跨度上真正实现既保护被拆迁人的合法利益同时也对其他相关社会主体起到公示公告作用，最大限度地减少可能出现的利益冲突。上述行政控制手段在相关的地方性法规上已有体现并实际运行，比如在笔者参与的深圳市龙岗区某城市更新项目中一地块显示被深圳市龙岗区住房和建设局查封，经笔者咨询，该部门答复此行为是根据《广东省商品房预售管理条例》第9条 “已预售的商品房项目竣工验收合格交付使用前，预售人不得用该商品房项目及其土地使用权设定他项权。”而作出的行政控制。拆迁补偿安置优先权益亦可依据经济特区法规或地方性法规实现同样的行政控制效果，确保其能发挥应有的效用。

（四）防止“程序空转”探索建立城市更新实施主体查明协作机制，力促城市更新工作合法依规开展，助力法治政府建设

党的二十大报告已将法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，对“扎实推进依法行政”作出重要部署，要求“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序”。党的二十届三中全会进一步指出，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”，“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”，“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。始终坚持以人民为中心，瞄准与人民群众切身利益息息相关的强制拆除领域，着力解决人民群众反映强烈的“程序空转”、纠纷解决周期长、实体权益救济不及时等问题，切实体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，让相关纠纷能及时通过法治化途径解决，避免久拖不决引起的矛盾激化，从最大程度上避免恶性事件、群体性事件发生，正是落实上述精神的重要举措。针对城市更新工作中出现的参与主体复杂多变，归口管理部门机构裁撤更迭，具体实施方式未严格依法依规等实际现象，拆迁补偿安置优先权益可能会面临权利主张困难，相关信息不透明和滞后，实施主体不明导致的履行义务推诿扯皮，管理部门权责不清致使多头管理或无人管理等问题，如何确保制度上得来，实施下得去，群众反映听得到，笔者认为应探索建立城市更新实施主体查明协作机制，针对每个城市更新项目成立工作专班，统一处理该项目实施过程中的相关问题和举报信息，由区、县政府分管领导任组长，以区、县政府名义统一协调辖区内各部门高效开展城市更新工作。工作专班应定期召开联席会议，视情况调整专班成员，实施动态管理，若人民法院在此过程中受理了相关案件因案情不明需依职权启动调查程序时则可以主动参与到工作专班中来，这样既能迅速推进城市更新工作，打通其难点痛点堵点又能确保其长期平稳运行。探索建立城市更新实施主体查明协作机制，力促城市更新工作合法依规开展，正是当下助力法治政府建设的重要抓手之一。

在党中央的英明决策与正确部署之下，我国仍处于工业化、城镇化快速发展的进程中，可以预见到相当长的一段时间里，如何积极稳步推进城中村改造，持续创新城市更新工作方法仍是一项需常做常新、不断调整的系统化、长期化、整体性工程。在这一过程中，被拆迁人既离其地，又失其屋，岂能不强烈渴望着能早日归家？所以对于拆迁补偿安置优先权益保护的现实需求始终长期存在并需重点关注，而诉讼保护即是其最终也是最重要的法律屏障，这既关系着能否有效消除各类安全风险隐患，推动城市高质量发展也关系着社会局面的整体稳定和长治久安。随着我国《民法典》颁布和配套司法解释的修订，拆迁补偿安置优先权益不仅没有补足之前规定不够全面细致的短板反而陷入了法律依据从有到无的尴尬境地。目前，我们应当积极寻求在现行法律框架及政策体系下对拆迁补偿安置优先权益的诉讼保护，在坚持问题导向、目标导向的原则下加快制定完善相关政策法规，使其在面对建设工程价款优先权、商品房消费者交付请求权、其他担保物权等利益冲突时以及延伸至企业破产程序中对抗破产费用、共益债权和特别优先权时均有据可循，有法可依。笔者撰写此文期望能为相关部门制定政策法规时提供部分参考或为人民法院审理相关案件时提供一种裁判思路，最终实现被拆迁人“通向法的大门像往常一样敞开着”。

作者：谷紫东

〔1〕 根据《原商品房司法解释》第7条，拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补偿安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置，如果拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，应予支持。

〔2〕 参见王力：《论征收补偿安置房屋优先权》，第10页。

〔3〕 参见陈业业：《论拆迁补偿安置房屋优先权》，载《亚太经济》2004年第6期，第93页。

〔4〕 参见杨