国家、广东省、海南省有关国企违规投资追责的主要规定
为规范国有企业经营投资行为，国家先后出台了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）、《中央企业投资监督管理办法》等一系列国资违规投资监管制度。2018年国资委以国资委第37号令的形式颁布了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，2019年，广东省印发《广东省省属企业违规经营投资责任追究实施办法（试行)》，深圳国资委印发《深圳市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，2021年海南省印发《海南省国有企业违规经营投资责任追究实施办法》。前述规定对中央企业及地方国有企业违规经营投资责任追究工作中的责任追究范围、资产损失认定、责任认定、责任追究处理、责任追究工作职责、责任追究工作程序等内容进行了明确。
（一）“对外投资”的界定
关于对外投资的范围界定，国家和地方层面有较为明确的规定：
《中央企业投资监督管理办法》第二条规定，本办法所称投资是指中央企业在境内从事的固定资产投资与股权投资。
《广东省省属企业投资监督管理办法（试行）》第二条规定，本办法所称投资是指省属企业及其下属企业在境内外从事的固定资产投资（包括基本建设、技术改造、设备购置、房地产投资等）、无形资产投资（包括专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、特许权、探矿权、采矿权等）、股权投资（包括新设全资企业、合资合作、对出资企业追加投入、收购兼并等）和其他投资（包括证券、基金、信托、期货等金融衍生品投资、委托理财、债权投资等）
《深圳市属国有企业投资管理暂行规定》第三条规定，本规定所称投资是指以现金、实物、有价证券或无形资产等实施投资的行为，包括设立公司、收购兼并、合资合作、对所出资企业追加投入等股权投资，基本建设、技术改造等固定资产投资，证券投资、期货投资等短期投资。
综上，结合《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》对追责情形的认定范围，鉴于篇幅限制，本文主要讨论分析固定资产投资、股权投资。
（二）对外投资追责情形
2016年国务院办公厅颁布实施的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）第二条“责任追究范围”规定了固定资产投资方面和投资并购方面的责任追究范围；2018年，国务院国资委在《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委第37号令）中进一步完善了固定资产投资方面和投资并购方面的责任追究情形，并增加了有关境外经营投资方面的责任追究情形；广东省、海南省有关投资追责的情形则基本与国务院国资委第37号令的规定保持了一致，主要分为固定资产投资方面、投资并购方面和境外经营投资经营方面的责任追究情形；而深圳市则在国务院国资委第37号令的基础上，对对外投资方面的责任追究情形进行了更细致深入的规定。
（五）追责形式
根据规定，对相关责任人的追责形式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等，可以单独使用，也可以合并使用：
（一）组织处理。包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。
（二）扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回其他中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等。
（三）禁入限制。五年直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员。
（四）纪律处分。由相应的纪检监察机构查处。
（五）移送国家监察机关或司法机关处理。依据国家有关法律规定，移送国家监察机关或司法机关查处。
二国企违规投资追责案例分析
据公开检索，收集相关案例，对违规投资主要情形进行如下分类：
（一）对外投资违反外部程序要求
国企对外投资的程序性要求可分类为审批、上报、办理非经营转经营手续等外部监督性要求，和立项、内部审计、可行性论证等内部决策性要求。
案例：（2016）京0108刑初2056号
基本事实：2011年12月，被告人刘小雨在担任石景山区某中心主任期间，在没有经过主管部门北京市石景山区某委员会审核和北京市石景山区财政局审批、没有进行必要的可行性论证的情况下，擅自决定以石景山区某中心的名义与某商贸公司合作经营美容等业务，为某商贸公司提供装修、经营场所、设备等。后因经营不善、未经上级主管机关批准、合作范围超出某中心业务范围等原因，双方于2013年11月终止合作。石景山区某中心因装修改造、赔付某商贸公司损失等，共造成损失人民币1639155.78元。
法院认为：
首先，依据《石景山区卫生局财务制度》规定，卫生单位对外投资需要经过四个步骤，即投资意向批准立项，组织财务、审计、纪检等部门、专家或有资质的中介机构对可行性论证报告进行分析论证，上报卫生局、财政局审批，办理非经营转经营手续。反观石景山区某中心与某商贸公司的合作，在意向达成阶段，作为某中心主任的刘小雨未依规向上级汇报，仅凭其个人提议、班子会讨论即草率决定对外合作；在项目准备阶段，刘小雨既没有组织某中心制作书面的可行性论证报告，更没有按规定组织履行严格的可行性论证程序；上述情况均表明，刘小雨在某中心与某商贸公司合作过程中并未依法依规行使职权。
其次，在案证据显示，石景山区某中心在与某商贸公司开展合作时，未依规向石景山区卫生局、财政局申报审核，合作内容亦超出了某中心的经营范围，上级领导发现某中心的违规行为后勒令某中心终止合作、清退场地的要求，属于正常行使监督管理职责的行为；刘小雨未经法定程序擅自决定某中心开展对外合作，该行为从合作开始即将国家利益置于高风险之中，合作失败后，又擅自与合作对方某商贸公司签订协议，使用某中心资金、资产清退合作期间有关费用、弥补某商贸公司的经济损失，直接造成了国有资产损失、国家利益受损。
综上，刘小雨身为石景山某中心主任，违反有关规定，超越职权，未进行对外投资决策程序，擅自决定对外开展合作，因违规行为被勒令停止后，造成某中心损失特别重大，其行为被认定为国有事业单位人员滥用职权罪。
（二）对外投资违反内部程序要求
案例一：中冶集团国有资产重大损失案[1]
2007年，中冶集团原董事长、党委书记杨长恒，原党委书记、副董事长王为民，原总经理、党委副书记沈鹤庭，原副总经理黄丹，原总会计师李世钰，发展改革部原部长李鹏程等人，严重违反工作纪律，在中冶集团并购唐山恒通集团公司过程中，违规决策和操作，造成巨大经济损失。经中央纪委驻国资委纪检组研究，国资委党委决定：给予杨长恒、王为民、沈鹤庭、李世钰、李鹏程开除党籍处分，并由有关中央企业按程序给予相应行政处理。黄丹被开除党籍和公职，移送司法机关处理。参与董事会决策的其他董事未履行、未正确履行工作职责，违反工作纪律，给予党内警告处分。
案例二：驻马店市豫龙同力水泥有限公司原总经理张伟违规决策案[2]。2017年，驻马店市豫龙同力水泥有限公司原总经理张伟在投资收购某水泥建材公司中，擅自决策以5500万元先定价后审计评估，造成国有资产损失765万余元，被依法移送司法机关追究刑事责任。
案例三：山东能源肥城矿业集团有限责任公司违规决策案[3]。据山东省审计署2016年通报，山东能源肥城矿业集团有限责任公司原董事长孔青等人涉嫌违规决策造成国有权益损失问题：审计发现，2012年，孔青等人涉嫌违规决策，在未按规定进行资产评估的情况下，决定出资收购29个小煤矿，造成国有权益损失。2016年5月，审计署将此问题移送山东省国资委调查处理。2016年11月，山东省国资委纪委给予孔青留党察看1年处分，追缴孔青等2名责任人绩效工资45.4万元。
国有企业应当明确投资决策机制。各级投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员充分发表意见建议并记录存档。例如《深圳市属国有企业投资管理暂行规定》第四条也规定，企业投资决策必须严格规范开展投资项目的可行性研究论证工作。直管企业内部应建立科学、民主、规范的投资决策规程。
（三）对外投资管理不当导致亏损
除程序性违规外，以管理不当为代表的内容性违规导致企业亏损同样是国企违规投资的常见情形。从审计署披露的情形看，既有违规事项导致的亏损，也有部分因为市场原因产生的亏损，在实践中边界较为模糊，但该领域的共同的表现特征是项目未经充分调研论证、风险考虑不足；运营管理不善、未实现预期收益。
案例一：山西省交通运输厅所属企业对外投资违规案[4]。据山西省审计署通报，山西省交通运输厅所属太旧高速公司、交通信息通信公司对外投资管理不到位造成国有权益损失, 有投资600万元面临损失风险。2017年2月山西省交通运输厅党组给予7名责任人警告、诫勉谈话、批评教育等处理处分。
案例二：厦门百城商贸公司资产流失案[5]。据2018年厦门纪委通报，国企百城商贸公司合同管理不严、业务操作不规范、资金风险防控不力等造成国有资产流失的问题，厦门市政集团纪委对存在失职行为的百城商贸公司董事长江兵等7人分别给予诫勉处理、党内警告处分、停职处理等。
案例三：中国建材集团有限公司原副总经理黄安中涉嫌滥用职权造成国有资产损失案[6]。据国家审计署2021年通报，审计发现，截至2014年12月，黄安中涉嫌滥用职权违规向民营企业提供资金，造成国有资金面临损失风险。2016年12月，审计署将此问题线索移送中央纪委调查。2020年10月，黄安中以贪污罪、受贿罪被判处有期徒刑8年，并处罚金80万元，追缴受贿犯罪所得。
由于国有企业的项目投资决策受多种因素影响，一些长期投资比较分散，存在投资效益较差、风险较大、资金使用率不高的问题。一些国有企业的对外投资存在“拍脑袋”决策现象，缺乏必要的可行性调查和科学论证，没有建立起规范有效的内部控制和监管体系，缺乏对国有企业对外投资的全过程控制。派出从事管理的人员责任意识不强，落实担保等规章制度不严格，在企业经营管理面临的形势出现重大变化时未能够采取积极有效的措施，使得企业出现重大损失。在此方面，主管人员应尽职履行忠实勤勉义务和审慎义务，对投资事项充分论证、尽职把关，合理把控投资收益和时长风险，尽量避免因管理不善导致的投资亏损。
（四）对外投资徇私枉法，输送利益
该领域的违规表现形式呈现多样化，但其核心目的均为通过各种手段向亲友等利益相关方输送利益，导致国有资产流失。
案例：文山城投公司总经理毛海华违规出售国有股份案[7]。据国家审计署通报，文山城投公司作为文山市国有大型骨干企业，以经营市政公共设施的投资建设、房地产开发等项目为主。总经理毛海华在城投春天项目上，没有走公开招投标程序，未经评估、未向上级部门报批、未履行招拍挂程序，违规将城投所投资的绿叶项目国有股份出售给了他的好友郭某某、周某、沈某某，将城投绿叶由国有全资项目变成国有参股项目，造成国有资产严重流失，被追究刑事责任。
从2018年至2022年中央及地方纪委国家监委和国家审计署通报的涉及国有企业领导人员的案件中，可以看出当前国有企业领导人员违反中央八项规定精神问题，其次，也反映出监督仍然存在短板。特别是国有企业领导人员集企业的人、财、物大权于一身，如果监督机制不健全，监督乏力，就可能为所欲为。对此，应把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，强化对国企领导人员的思想教育和日常管理监督，尤其要加强对领导班子成员的监督力度，促进国有经济持续健康发展。
三国企投资合规建议
国有企业在对外投资决策过程中如何兼顾决策效率及科学性，保障投资安全，是国有企业面临的重要问题。国有企业对外投资常见的法律风险包括实际投资与年度投资计划不匹配，造成资金使用不合规；投前项目风险识别管控不足，投资项目不符合监管要求；可行性研究论证不到位，造成决策失误；内部决策程序不完整，造成审批程序不合规；投后管理不到位或纠纷未及时处理，造成国有企业
损失等。投资合规既是国有企业合规建设重要组成部分，也是不可忽视的重点。经我们梳理分析相关违规案例及法律规定，给出如下建议。
（一）建立健全投资监管制度体系
1.完善对外投资管理制度体系
健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，在此基础上完善企业投资管理制度，企业投资管理制度包括以下主要内容：投资应遵循的基本原则；投资管理流程、管理部门及相关职责；投资决策程序、决策机构及其职责；投资项目负面清单制度；投资信息化管理制度；投资风险管控制度；投资项目完成、中止、终止或退出制度；投资项目后评价制度；违规投资责任追究制度；对所属企业投资活动的授权、监督与管理制度等。
对企业当前对外管理投资制度进行更新，系统梳理对外投资关键岗位、关键业务流程的风险点，明确必备条件与必经环节，对于内控制度体系不完善、缺失的制度进行及时补充制订。依据企业的业务开展现状对制度开展更新，并对制度文件的执行情况进行监督检查。
2.构建经营责任体系
构建公司权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。强化相关职能部门建设，配备与本企业资产、业务经营规模以及工作量等相适应的责任追究专职人员，按照不相容岗位职责分离等要求，逐步形成违规经营投资问题线索立案、核查、复核等相互协调、相互制约的工作机制，确保责任追究工作独立性和客观性。
（二） 投资事前管理方面
1.编制年度投资计划。
企业应当按照企业发展战略和规划、主业方向编制年度投资计划，并与企业年度财务预算相衔接，纳入全面预算管理。
2.“负面清单”限制。
企业应当按照“投资负面清单”进行自查，确保投资方向不违反“投资负面清单”的要求。
3.加强项目可行性研究论证
在对外投资前需进行技术、市场、财务、法律等方面的前期可行性研究论证工作，并编制投资项目可行性研究报告，可行性研究报告应当以投资项目实施的必要性、技术与经济可行性为主要内容，是投资项目决策的基本和最主要的依据。
企业应当根据企业发展战略和规划，按照国资委确认的各企业主业、非主业投资比例及新兴产业投资方向，选择、确定投资项目,做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，其中股权投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。
4.企业应当应建立科学、民主、规范的投资决策规程。
投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员所发表意见应记录存档。国企对外投资项目中应当报经国资委审批的项目，企业在对外投资中，应当按照规定进行报审。
（三）投资事中管理方面
1.健全投资协议条款
充分考虑投资项目前期尽调揭示的相关风险点，在投资协议条款中协商相关保障性条款。对重点投资项目的全套法律文本进行草拟、审核、修改，将投资方案转换为法律文本，将风控措施落实到合同条款之中，合理保障企业权益。为企业提供增信、兜底、承诺等保障性条款，在协议中落实风控措施。
2.企业应当定期对实施、运营中的投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，及时进行再决策。如出现影响投资目的实现的重大不利变化时，应当研究启动中止、终止或退出机制。
（四）投资事后管理方面
1.在投资后，应当及时介入管理，跟踪项目进展、重大事项以及投资进度，建立风险预警机制，设定个性化指标并实施监控，在跟踪过程中发现企业在投资项目中的权益发生重大变动、投资项目的财务指标恶化、亏损及其他对企业投资产生重大影响的事项，及时进行重大风险提示及应对。做好已投项目的持续跟踪与管理，监测企业主要经营情况、重大事项进展情况、重大风险情况等情况。
2.应当每年选择部分已完成的重大投资项目开展后评价，形成后评价专项报告。通过项目后评价，完善企业投资决策机制，提高项目成功率和投资收益，总结投资经验，为后续投资活动提供参考，提高投资管理水平。
3.项目实施过程中，如果出现国家政策调整、项目实际情况变化达到法律规定的条件的，应当重新履行投资决策程序。
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