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重磅:土地出让金划转税务部门征收的深远影响——也许是土地财政转向的标志

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2021年6月4日,财政部官网发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。通知的核心只有一句话:

自2022年1月1日起,国有土地出让收入全面划转税务部门征收。

具体安排:

1. 自2021年7月1日起,选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省(自治区、直辖市、计划单列市)以省(区、市)为单位开展征管职责划转试点。

2. 自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

刚刚过去的周末,这则官宣新闻在地产圈、投资圈、私募圈等等跟土地搭上边圈子里流传、热论、解读,除了不同观点的碰撞之外,更具有划时代意义的影响是:

这种征收职权的调整不仅意味着每年全国超过8万亿土地出让金归集使用路径的调整,更代表着中央和地方财权、地权在顶层设计层面的重大转向,土地财政的时代或将终结,地价、房价涨跌的底层逻辑都将重写。



  政策解读  

1. 征收权收归中央,所有权和分配权还归地方征收机构的调整并不意味着土地出让收入归属权的调整,地方政府的利益并未实质触动,土地财政一定时期内仍然存在。本次调整仍然是国地税合并、社保改税务改革的一个延续,是逐步实现统一征管、统筹财政资源的重要方式,在当前财政资源紧平衡下尤其重要。如果涉及收入归属权的变化,那则是中央和地方关系的重大重塑,请大家不要误读。
2. 土地出让各环节将受到中央更加严格的监管。事实上,本年度政府第二次出台涉及“土地出让”的重大政策:2月26日,央行和银保监会发布了土地出让“两集中”政策:全国22个重点城市将“集中发布土地出让公告、集中组织土地出让活动”,且一年发布住宅土拍的次数不能超过3次。部分城市的出让公告还要求限定土拍楼面价、土拍溢价率、住宅销售均价、住宅销售最高价、住宅销售最低价、施工工艺、精装品质、物业服务等等内容。从卖地到收钱,全流程监控!
3. 划转税务部门征收的有利点:一是征管效率高,税务征收的强制性更强;二是规范性强,避免地方政府先征后返给企业等行为,实质上强化中央集权;三是收支一本账,统一由于税务、财政掌握,并经央行的国库体系经办,任何一笔收入和支出都通过国库进行;四是总体上有利于提高财政资源的统筹能力。

  深远影响  

本次调整仅改变土地出让收入的征收方式,不改变现有土地出让收入的分成、使用及管理,短期内不影响地方财政收入的整体结构,但将规范土地出让金的收支行为,地方政府自主权下降;长期来看,本次调整为进一步财税体制改革做了铺垫,将对土地财政、城投公司的经营逻辑及房地产市场产生深远影响。

1.土地出让金的收支行为将进一步规范。过去的土地出让收入由自然资源部门负责征收,直接进入地方财政,“自收自支”模式下地方政府自主权较大,可能会存在欠征、少征、空转、虚增等问题。本次征收流程改为税收部门后,土地出让收入缴纳的透明度提高,地方政府对土地出让收入的管理自主权下降,土地出让金的收支行为将得到规范,地方政府在“以地招商”中承诺的“先征后返”等优惠条件可能落空,开发商缓交、少交土地出让金的路子被堵死



土地出让收入上涨趋势(2009-2020)


2. 为财税体制改革做铺垫,房地产税出台的前奏。
(其实,土地出让金一直是地方政府的隐形地产税)现代财税体制改革的核心是提高财政收支的透明度、降低地方政府对土地财政的依赖,房地产税将是财税体制改革的关键环节。土地出让收入和房地产税同属地方财政收入的来源,但二者征收流程存在差异。房地产税由税收部门负责征收,而土地出让收入由地方政府“自收自支”,自主权更大。2011年上海、重庆开始试点个人住房房产税,至今房产税占其地方财政收入的比重仍然很低,2020年上海、重庆房产税占其一般公共预算收入的比重仅为2.82%和3.42%。本次征收流程划转之后,土地出让收入与税收的征收流程趋同,为进一步财税体制改革做铺垫。

3.城投公司的经营逻辑将发生变化。目前,城投公司的典型业务模式是通过土地出让收入支撑土地开发和基础设施建设的成本,本次征收划转将降低地方政府和城投经营土地的操作空间,对城投公司土地开发业务形成限制,从而控制隐性债务的增长。随着土地出让收入下降,在找到新现金流来源之前,城投公司没有进一步大幅加杠杆的空间,城投债市场迎来更大挑战,城投债的违约风险将提升。

4. 房企勾地难度将进一步加大,地价和房价涨跌逻辑将改写。

在以往的土地财政背景下,地方政府与房地产开发商均存在提升地价与房价的动力,各地对房地产调控政策的实际执行存在分化,中央加强对土地出让收入征收的管理将强化房地产调控的可执行性,地价、房价更趋稳定。过去不少房企通过参与一级土地市场开发,从而在二级土地市场低价拿地或者获得额外收益,这其中存在诸多的暗箱操作空间,现在也将被堵死或限制。



对于房企而言,土储质量与财务杠杆仍是影响信用资质的核心因素,需更加关注拿地模式以及土储成本的合理性,
过度依赖勾地模式获取项目的房企面临拿地可持续性下降的风险,信用资质可能弱化。地权,是房价的基础。从三道红线,到土地集中出让,再到出让金归于税收,这一系列的层层递进的政策,让过去二十年的房地产周期律或将失灵,“房住不炒”,楼市的价值将面临回归。

5.到农村去,乡村振兴具有潜在商机。此次的信号已经非常明显,引导地方政府摆脱对土地财政的高度依赖,使得地方政府在土地出让环节更趋谨慎。对于房地产开发商而言,拥有产业IP将更具有优势。2013-2018年,全国土地出让金是28万亿,往农村投了1.85万亿,只占土地出让收入的6.6%。2018年9月的《乡村振兴纲要》、2019年2月的1号文件、2019年6月的乡村振兴意见,都提及了“提高土地出让收入用于农业农村的比例”。在新赛道里,“乡村振兴”也是具有巨大潜在机会。




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