引言

国有资产交易是国有经济布局优化和结构调整的重要手段。随着我国国有企业改革持续深化，国有资产交易方式的选择已成为国有企业实务操作中的核心议题之一。根据现行法律法规体系，国有企业产权转让主要包括公开挂牌转让、无偿划转和协议转让三种方式。三种方式各有其适用条件、审批要求和操作规范，如何在合法合规的前提下选择最优交易路径，既关系交易效率，也涉及国有资产安全。

实务中，国有企业在拟转让其所持企业产权时，往往面临以下困惑：在公开挂牌中能否连续多次降价直至成交？降价的法律边界在哪里？无偿划转的适用范围如何界定？协议转让的门槛和条件是什么？这些问题在实践中具有较高的普遍性和代表性。

本文以现行法律法规及规范性文件为依据，结合实务操作经验，对国有企业产权转让的三种主要方式进行系统性梳理和分析，旨在为国有企业产权交易的合规操作提供参考。

一、公开挂牌转让：降价规则与操作限制

公开挂牌转让是国有企业产权转让的基本方式和原则性要求。根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）第13条的规定，产权转让原则上应当通过产权市场公开进行。然而，当信息披露期满未能征集到意向受让方时，能否通过降价来推动成交，以及降价的具体规则如何，一直是实务操作中的重点和难点问题。

（一）法律依据

公开挂牌降价转让的核心法律依据包括以下三个层面：

第一，32号令第18条确立了降价转让的基本框架：“信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的，披露时间不得少于20个工作日。新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。”

第二，2025年2月18日发布的《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号，以下简称“17号文”）第16条对降价方式作出了更细化的规定：“正式披露公告期满未征集到意向受让方，且不变更公告内容的，转让方可以按照公告要求延长公告时间，每次延长时间不少于5个工作日。未在公告中明确延长时间的，公告到期自行终结。仅变更转让底价的，公告时间不少于5个工作日。转让方应当结合标的企业情况、市场行情等因素以阶梯降价的方式降价。新的转让底价低于评估结果的90%时，转让底价及后续降价幅度（比例或金额）等应当经转让行为批准单位批准。”

第三，32号令第19条设定了时间效力的红线：“转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。”

（二）降价红线：评估价90%与12个月有效期

综合上述规定，公开挂牌降价存在两条不可逾越的“红线”：

第一条红线：评估价90%的底线。根据32号令第17条，首次挂牌底价不得低于经核准或备案的评估结果。当信息披露期满需要降价时，降价至评估结果的90%以下，必须经转让行为批准单位书面同意。需要特别注意的是，虽然32号令第18条使用了“书面同意”的表述，而17号文第16条使用了“批准”的表述，但二者的实质含义一致——即每次降价至评估结果90%以下时，都需要转让行为批准单位的再次审批，而非事前的一次性概括授权。这一制度设计体现了国有资产交易中对定价环节的审慎监管。

第二条红线：12个月的时间效力。自首次正式披露信息之日起超过12个月仍未征集到合格受让方的，无论是否进行了降价，都必须重新履行审计、资产评估及信息披露等全套程序。这意味着评估报告的有效期为1年，超过12个月则评估结果失效，必须重新评估后再行挂牌。

这两条红线构成了公开挂牌降价的基本框架：90%是价格底线（需审批突破），12个月是时间底线（需重新走程序）。

（三）“阶梯降价”新规解读

17号文第16条新增的“阶梯降价”要求，是2025年国有资产交易规则中值得重点关注的新变化。该条款明确要求“转让方应当结合标的企业情况、市场行情等因素以阶梯降价的方式降价”，其政策意图在于：

一是防止“跳水式”降价。过去实务中，部分转让方可能在首次挂牌未能成交后，大幅度一次性降低转让底价，甚至直接从评估价降至90%以下。“阶梯降价”要求意味着降价应当分步骤、分阶段进行，每一阶段的降价幅度应当合理，而非一次性大幅让价。

二是要求降价具有客观依据。“结合标的企业情况、市场行情等因素”的表述，要求降价决策必须建立在客观、合理的判断基础之上，而非主观随意的价格调整。实务中，转让方应当在每次降价前形成书面的降价决策说明，记录市场询价情况、同类资产交易价格、标的企业经营变化等因素，作为降价决策的支撑依据。

三是对审批提出了更高要求。17号文第16条进一步规定：“新的转让底价低于评估结果的90%时，转让底价及后续降价幅度（比例或金额）等应当经转让行为批准单位批准。”这意味着，突破90%的审批不仅需要笼统的“书面同意”，还需要对具体的降价幅度和方式（比例或金额）进行逐项审批。

（四）实务操作建议

基于上述分析，公开挂牌降价的实务操作需要注意以下要点：

第一，制定合理的降价策略。建议在首次挂牌前即制定分阶段的降价预案，明确每一阶段的降价幅度和触发条件。降价策略应在内部决策文件中予以明确，体现降价的合理性和审慎性。

第二，充分留存降价决策依据。每次降价前应进行市场调研和价格分析，形成书面报告。依据可包括：同类标的近期的市场成交价格、标的企业的经营数据变化、行业政策调整、专业机构的估值分析等。

第三，重视低于90%的审批难度。虽然法律未明确禁止多次低于90%的降价，但实务中，每次低于90%都需要审批单位的书面批准。连续多次申请低于90%的降价，审批机构通常会重点审查降价的合理性、是否存在利益输送嫌疑以及国有资产流失风险。因此，建议转让方在降价策略设计时，尽量控制在评估价90%以上。

第四，关注12个月的时间节点。从首次正式披露信息之日起计算，12个月内必须完成挂牌交易或至少征集到合格受让方。若预计12个月内难以成交，应提前启动重新审计和评估的准备工作。

第五，关于“能否无限次降价直至成交”的问题。综合上述分析，法律虽然未禁止连续多次降价，但受限于90%的审批红线、12个月的时间红线以及阶梯降价的合理性要求，实质上较难做到无限制地降价直至成交。如果经过合理降价程序后仍无法征集到受让方，且接近或超过12个月的有效期，转让方应当考虑重新评估后再次挂牌，或者转向其他交易方式。

二、无偿划转：适用条件与实务难点

无偿划转是国有资产流转的特殊方式，其本质是在不改变国有资产性质的前提下，通过行政手段实现国有产权在不同国有主体之间的重新配置。与公开挂牌转让相比，无偿划转不需要在产权市场公开挂牌，也不需要进行对价支付，因此具有较高的交易效率。但与此同时，无偿划转的适用条件也更为严格。

（一）制度沿革与法律依据

无偿划转制度经历了逐步发展完善的过程，主要法律依据包括三个层次的规范性文件：

第一层次：239号文确立基本框架。2005年发布的《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号，简称“239号文”）第2条规定：“本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。”该规定确立了无偿划转的基本主体范围——仅限于“纯国有”主体之间。

第二层次：95号文扩展主体范围。2014年发布的《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号，以下简称“95号文”）第3条规定：“国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。”这一规定将无偿划转的主体范围从“国有独资”扩展至“国有全资”。

第三层次：39号文进一步细化内部重组规则。2022年发布的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号，以下简称“39号文”）第5条规定：“国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。”

从制度演进脉络可以看出，无偿划转的主体范围呈现出逐步扩大的趋势，但始终以“国有全资”为核心边界。

（二）主体资格要求：从“纯国有”到“国有全资”

主体资格是无偿划转的核心门槛，也是实务中最容易产生争议的环节。

“国有独资企业/公司”的认定方面，根据239号文，国有独资企业和国有独资公司是指全部资本由国家投入、不存在任何非国有资本的企业。这一概念相对明确，实务中一般不存在争议。

“国有全资企业”的认定方面，95号文将主体范围扩展至“国有全资企业”。所谓“国有全资企业”，是指全部由国有资本形成的企业，即企业的全部出资人均为国有股东。需要注意的是，“国有全资”与“国有独资”存在区别：“国有独资”特指只有一个国有出资主体的企业；“国有全资”则包括有多个国有出资主体但全部出资人均为国有性质的企业。因此，两个国有独资公司共同出资设立的企业，虽然不属于“国有独资”，但属于“国有全资”，可以作为无偿划转的参与主体。

关于39号文的“内部重组”扩展，39号文第5条的规定具有特殊意义：在国有控股、实际控制企业内部实施重组整合时，即使相关企业不是严格意义上的“国有全资”，只要划转双方均为该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，就可以“比照”无偿划转管理。这一规定实质上是在特定条件下（集团内部重组、划转双方均为全资子企业），放宽了对整体主体资格的“国有全资”要求。

（三）禁止性情形

239号文第18条明确规定了不得实施无偿划转的五种情形：

1.被划转企业主业不符合划入方主业或发展规划的；

2.中介机构对被划转企业出具保留意见、否定意见或无法表示意见的审计报告的；

3.被划转企业存在未解决的债务纠纷的；

4.被划转企业或有负债尚未解决的；

5.职工安置方案未通过职工代表大会审议的（涉及职工安置的情形）；

上述禁止性情形体现了以下监管导向：一是战略匹配性要求，无偿划转不是简单的资产转移，划入方应当对被划转企业有明确的产业整合规划；二是财务清晰性要求，审计意见的非标准意见、未解决的债务纠纷和或有负债，都意味着标的企业的财务状况存在不确定性；三是职工权益保护要求，涉及职工安置的划转必须经过职工代表大会审议通过。

此外，债权人保护也是无偿划转中不可忽视的重要问题。239号文要求划转双方应当就划转事项通知债权人，并妥善处理债权债务。如果无偿划转损害了债权人利益，债权人可以依据《民法典》第538条的规定行使撤销权。因此，在实施无偿划转前，应当对划出方的债务状况进行全面梳理，必要时取得主要债权人的书面同意。

（四）审批程序

无偿划转的审批程序因划转双方的关系不同而有所区别。依据239号文第12条等规定：同一国资监管机构所出资企业之间的划转，由划转双方共同报国资监管机构批准；不同国资监管机构所出资企业之间的划转，由划转双方分别报同级国资监管机构批准；在所出资企业内部进行的划转，由所出资企业批准，并抄报同级国资监管机构。

（五）实务难点分析

无偿划转在实务操作中面临若干难点，值得重点关注：

难点一：主体资格的穿透审查。在多层级、多股东的国有企业集团中，判断划转双方是否满足“国有全资”要求可能涉及复杂的股权穿透审查。特别是在间接持股、交叉持股等复杂股权结构下，需要逐层穿透至最终出资人，确认每一层级的出资人均为国有性质。

难点二：审批沟通成本较高。无偿划转虽然不涉及对价支付，但审批程序并不简单。审批机构在审查时通常会关注划转的商业合理性、是否存在规避监管的嫌疑等问题。特别是跨系统、跨地区的无偿划转，涉及多个审批主体的协调，沟通成本较高。

难点三：税务处理的复杂性。无偿划转虽然在产权转让环节不产生现金对价，但可能涉及企业所得税、增值税、土地增值税、契税等多个税种的处理。虽然现行税收政策对符合条件的国有产权无偿划转给予了一定的税收优惠，但适用条件的判断和具体操作的合规性仍需专业税务筹划。

三、协议转让：适用情形与路径选择

协议转让是相对于公开挂牌转让的一种例外方式，即不通过产权市场公开挂牌，而是由转让方与特定的受让方通过协商达成交易。由于协议转让不经过公开市场竞争，存在较高的国有资产流失风险，因此法律法规对其适用范围进行了严格限制。

（一）法律依据

协议转让的核心法律依据如下：

32号令第31条规定了两类可以采取非公开协议转让方式的情形：第一类（第31条第1项）：“涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式。”第二类（第31条第2项）：“同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。”

39号文第1条在32号令的基础上新增了第三类情形：“涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有经济布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。”

（二）三类适用情形分析

第一类：重要行业关键领域+对受让方有特殊要求+国有及国有控股企业之间转让。此类协议转让需要同时满足以下四个条件：其一，标的企业主营业务属于“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”。根据国资委2018年8月28日在官方网站上对“请问重要行业和关键领域是指哪些”的公开回复，“命脉行业”包括：军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融、文化共9个行业。“关键领域”包括：重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技共9个领域。其二，对受让方有特殊要求，即受让方须具备特定的行业资质、技术能力、市场资源、战略合作价值等，而非单纯的资金实力。其三，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让，受让方必须是国有及国有控股企业，不得向非国有企业转让。其四，经国资监管机构批准，审批层级较高。

第二类：同一国家出资企业内部重组整合。此类协议转让的适用条件为：其一，转让方与受让方属于“同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间”。此处的“国家出资企业”是指国资委直接履行出资人职责的一级企业。其二，转让原因是“实施内部重组整合”，实务中常见情形包括：解决同业竞争、整合产业链上下游、剥离非主业资产、优化业务布局、压缩管理层级等。其三，经国家出资企业审议决策，即经国家出资企业董事会或类似决策机构审议批准即可，无需再报国资监管机构审批。相较于第一类情形，此类协议转让的审批层级较低，操作便利性较高。

第三类：政府或国资监管机构主导的跨企业重组（39号文新增）。此类协议转让是39号文新增的情形，其适用条件为：涉及政府或国资监管机构主导推动的国有经济布局优化和结构调整，或专业化重组等重大事项；企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让；对受让方有特殊要求。此类情形相较于第一类的关键区别在于：第一类的标的限于“重要行业和关键领域”，审批主体为国资监管机构；而第三类的标的范围更为宽泛，不限于特定行业，但前提是涉及政府或国资监管机构主导推动的重大事项。

三类情形的对比如下表所示：

（三）定价要求

协议转让的定价规则因适用情形的不同而有所区别。一般规则方面，32号令第32条规定：“采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。”例外规则方面，在以下两种情形中，可以审计报告确认的净资产值为基础确定转让价格：同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。这一例外规则的核心适用条件是“全资”——即转让方和受让方必须均为同一企业的全资子企业。

（四）路径选择与比较

在确定可以适用协议转让的前提下，转让方还需要在三类路径中做出选择。以下从实务操作角度进行比较分析：

审批效率方面，第二类路径（内部重组整合）的审批效率最高，因为仅需国家出资企业审议决策即可，无需报送国资监管机构。第一类和第三类路径均需要国资监管机构审批或政府批文，审批周期相对较长。

适用门槛方面，第一类路径要求标的企业属于“重要行业和关键领域”，门槛最高。第三类路径虽然不限行业，但要求涉及政府或国资监管机构主导推动的重大事项。第二类路径的适用门槛相对较低，只要是同一集团内部的重组整合即可。

操作难度方面，第三类路径涉及不同的国家出资企业体系，需要跨系统协调，操作难度最大。第一类路径需要证明“对受让方有特殊要求”，论证难度也不小。第二类路径在集团内部操作，协调难度相对较低。

定价灵活性方面，如果适用例外规则（转让双方均为全资子企业），可以审计报告确认的净资产值为基础定价，省去了评估环节的时间和经济成本。但如果不满足例外规则的条件，则仍需进行评估和备案，与公开挂牌转让的定价基础相同。

四、三种方式的比较与选择建议

（一）三种方式的综合比较

（二）实务选择建议

在国有企业产权转让的实务操作中，三种方式的选择应当遵循以下逻辑：

第一步：判断是否满足无偿划转的条件。无偿划转的交易成本最低（无需支付对价、无需公开挂牌），但适用条件最为严格。如果划转双方满足“国有全资”或“比照无偿划转”的主体资格要求，且不存在禁止性情形，应优先考虑无偿划转方式。特别关注39号文第5条的“比照”规定，在集团内部全资子企业之间，这一路径的可行性较大。

第二步：判断是否满足协议转让的条件。如果不满足无偿划转的条件，应当评估是否可以适用协议转让。重点关注：标的企业是否属于“重要行业和关键领域”；交易是否属于同一集团内部的重组整合；是否涉及政府或国资监管机构主导的重大事项。满足任一情形的，可以考虑协议转让路径。

第三步：适用公开挂牌转让。如果既不符合无偿划转的条件，也不满足协议转让的情形，则只能通过公开挂牌方式进行转让。此时，应当按照前述降价规则合理设计交易方案，注意控制降价节奏和幅度，充分利用阶梯降价的合规空间。

（三）特别提示

关于金融股权的特殊性。商业银行、保险公司、证券公司等金融机构的股权转让，除了适用国有资产交易的一般规定外，还需要遵守金融行业监管的特殊要求。例如，商业银行股权转让需要符合国家金融监督管理总局关于股东资格、持股比例等审批要求，这可能在客观上限制潜在受让方的范围，增加公开挂牌征集受让方的难度。在此情况下，合理选择交易方式更为重要。

关于多种方式的组合运用。实务中，国有企业可以结合自身情况和交易目的，探索多种方式的组合运用。例如，先尝试协议转让（如符合条件），协议转让无法实现时再转为公开挂牌；或者在同一集团内部先通过无偿划转整合至合适的平台企业，再由该平台企业通过公开挂牌对外转让。

关于审批前置沟通的重要性。无论选择哪种交易方式，与审批机构的前置沟通都至关重要。建议在正式启动交易程序前，就交易方式的选择、定价原则、审批要求等关键事项与国资监管机构或国家出资企业进行充分沟通，了解审批机构的态度和要求，避免因方案不当导致反复修改、延误交易进程。

关于合规风险的防范。国有企业产权交易涉及国有资产安全，任何方式的选择都必须以合法合规为前提。特别是在无偿划转和协议转让中，由于缺少公开市场的竞争机制，更需要通过充分的内部决策程序、合理的定价依据、完备的审批手续来防范国有资产流失风险。同时，应当注意留存完整的决策档案和审批文件，以备日后审计和检查。

结语

国有企业产权转让方式的选择，本质上是在交易效率与国有资产安全之间寻求平衡。公开挂牌转让以公开、公平、公正为原则，是国有资产交易的基本方式，但其效率受限于市场环境和降价规则的双重约束。无偿划转以行政手段实现国有产权的内部流转，效率较高但适用条件严格。协议转让在特定情形下可以绕开公开挂牌程序，但面临较高的审批门槛和合规要求。

在实务操作中，国有企业应当根据交易标的的具体情况、交易双方的关系、所属行业的特点等因素，综合评估三种方式的适用性和可行性，在合法合规的前提下选择最优的交易路径。同时，随着国有企业改革的持续深化和国有资产交易制度的不断完善，实务操作者应当密切关注政策动态，及时调整交易策略，确保国有产权交易的合规性和效率性。

本文所引用的法律法规及规范性文件截至2026年7月，如有更新，请以最新规定为准。本文仅供学术研究和实务参考，不构成具体法律意见。